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韧性城市建设:不确定性风险下“技治主义”城市治理范式的转型方向

作者:杨嵘均

来源:探索杂志

来源日期:2022年02月09日

本站发布:2022年02月14日

点击率:71次


  摘要:韧性城市建设是应对现代社会不确定性和复杂性的必要之举。在不确定性和复杂性的现代社会背景下,城市发展速度越来越快、规模越来越大,导致城市在住房、交通、垃圾处理、社会冲突、自然灾害、传染病防控乃至社会个体和群体心理等领域存在着巨大的潜在风险和危机。为此,“技治主义”城市治理范式需要进行适合人类时空变化发展的重构与转型,通过创新技术应用方式来建构不确定性和复杂性背景下韧性城市治理范式,其重中之重是:通过加强顶层设计、融通价值理性和工具理性、挖掘城市治理的内部韧性以发挥共治优势、践行人与自然和谐发展的生态理念并动态调适人与自然之间的关系等措施,构建适应不确定性和复杂性的城市治理体系和能力。与此同时,我们必须“以人民为中心”,贯彻“人民城市人民建”的新理念,形成“以大概率思维应对小概率事件”的普遍共识和实际行动,在充分考虑和评估城市生活的不确定性和复杂性的基础上,更加关注自然、关注人性、关注生命,加快韧性城市建设。

  作者:杨嵘均,男,博士,华东政法大学马克思主义学院教授,博士生导师。

  韧性城市建设是应对现代社会不确定性和复杂性的必要之举。为此,学术界对韧性城市建设等相关问题进行了探讨。王鹭、肖文涛认为,新中国成立以来,我国城市形态逐渐从刚性城市演进为弹性城市,再演变为韧性城市,其风险防控的思路也先后经历了从风险管制到风险管理,再到风险治理的逻辑转变。容志认为,由于城市是一个复杂的巨大系统,而复杂系统的韧性不可能是静态的要素、结构和功能,所以韧性城市建设就是城市系统的各种能力和资源被动员起来去应对内外部变化和扰动的过程。因此,对韧性城市的理解,不仅要把握城市韧性的核心要义,而且要把韧性城市发展模式与传统意义上的响应式应急管理模式区别开来,明确韧性城市发展模式是“特指城市系统基于事前嵌入城市复兴计划与修复工程计划的科学规划,能够确保城市在遭遇突发自然与社会灾害过程中,城市系统在不破坏其基本结构的前提下吸纳灾害、维持城市基本运转,并有能力在灾后迅速恢复初始状态”。显然,学者们对韧性城市的研究指向的就是充满不确定性、复杂性的风险社会。事实上,“在现代社会中,可能性低但后果严重的风险决不会消失,尽管乐观地说,它们可以被降到最低程度”。但不管怎样,即使风险是无法完全消除的,我们也要“以大概率思维应对小概率事件”的普遍共识和实际行动,来消弭以技术理性为核心的城市治理模式的缺陷,降解城市的风险性:建设韧性城市,来缓解城市的脆弱性。这已经成了完善城市治理的当务之急。

  1“技治主义”城市治理范式的脆弱性

  从概念来看,“技治主义”包含着“技术”和“治理”两个概念,是这两个概念在现代社会发展过程中形成的一种思想理念。技术是让事物的状态从“潜在”转变为“实在”,无数“潜在”的可能性,一旦被技术转化为“实在”,其他可能性就被限定,事物得以显露意义。因此,技术指的是一种符合理性的认识和实践手段,具有确定性、实在性的特点。相较于“技术”的基本内涵,“技治主义”概念中的“治理”通常是指政府如何运用权力来管理国家和人民。因而,它是以维持社会秩序为目标、以公共事务为对象的综合性的政治行动。基于这两个概念的基本内涵, 我们得以探讨“技治主义”城市治理范式脆弱性的相关问题。

  1.1 技术的理解差异与“技治主义”的局限性

  随着社会的发展,技术的概念也在不断发展和丰富。在古代生产力水平低下的社会里,人们对技术的理解仅限于人类在生产经验基础上获得的技巧、技能和操作方法等主观能力。但是,随着科学技术的发展,特别是到工业社会的大机器生产时代,机器和工具的作用大大增强,人们把技术的物质手段看作是技术的主要标志,因此出现了“技术是劳动手段的总和”的定义。当前,在科学技术一体化的大科学时代,技术概念的内涵又有了新的变化,人们对技术的理解越来越深入。技术是作为一个动态系统存在的,它是人类为了满足社会需要,遵循自然规律,在利用、控制和改造自然的实践活动过程中所创造的劳动手段、工艺方法和技能体系的总和。也就是说,技术是人类为满足自身的需求和愿望而对大自然进行的改造。

  技术存在于社会的方方面面,推动着社会不断向前进步。在一定的前提下,技术是人类理性的产物。既然技术是人类理性的产物,那么就自然地推演出“技术是否具有价值性”的问题。对此,学术界一直存在着“技术中立论”和“技术负荷论”的争论。前者认为技术是中立的,技术本身并无道德、伦理价值,是人赋予其价值倾向性。这种观点仅从孤立、静止、片面的狭隘视角思考技术问题,因而在哲学上是站不住脚的。后者认为“每一个事实都有价值负载,而我们的每一个价值也都负载事实”,所以技术不可避免地受其研发者和使用者的价值影响。以上两种观点形成了对技术价值的对立认识。在此引出这一问题的争论,意在说明我们在进行城市治理的时候必须要在承认技术存有主体价值取向的基础上重视“以人民为中心”的价值关怀,警惕“技治主义”城市治理范式中技术的非人性及其他的消极作用。

  “技治主义”“意味着一种广泛的管理体制,其合法性由科学专家而不是传统、法律或人民意志赋予。技治主义管理在何种程度上是科学的是另一个问题”。由此,我们可以看出,“技治主义”被看作是一种以科学专家为指导的理性化管理体制。就城市治理而言,在这种城市空间中,政府管理者、城市设计专家运用大数据分析、规划城市建设,凭借理性逻辑推理城市道路、模型预案在日常生活中可能出现的紧急状态,似乎社会发展的全貌都在技术治理的掌控范围内。而实际上,在城市发展过程中,“技治主义”城市治理范式是不可能“包打一切”的。这是因为,运用技术理性的确定性设定来应对社会发展环境中出现的不确定性情况,如严重的自然灾害、疫情等,难免会出现力不从心、捉襟见肘以及不堪一击的“尴尬”。新冠肺炎疫情、灾害性特大暴雨等事件已经充分说明了人类理性和技术理性的天真和浪漫是解决不了问题的。这就决定了“技 治主义”城市治理的脆弱性和狭隘性。

  1.2 现代城市风险的特性与“技治主义”的脆弱性

  从风险社会理论的观点来看,城市风险的发生时间、作用范围、实际影响具有高度的不确定性。近现代以来,随着社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整,传统的农业社会逐步向现代城市社会转型发展是人类现代化道路的必然选择和基本规律。在这一点上,人们似乎已经达成共识。然而,人类在把自我理性以及科技理性凌驾于自然之上的时候,似乎忘却了自然的力量,也似乎忘却了人类所建构的人文环境(例如城市)在本质上仍是以自然作为前提和条件的。人类“贪婪地渴求技术和科学上的革新,渴求把它们转换成经济增长的快节奏,这既产生出不可预见的成分,也产生出革新的本质要素,并且也会寻求所有这种革新的后果尽在掌控”。然而,人类似乎也忘却了科学只是“一种先验的技术学和专门技术学的先验方法,是作 为社会控制和统治形式的技术学”。毋庸置疑,虽然技术理性所建构的城市的顺利发展是 基于预定的、理想的环境条件,城市社会“风险的维度就被局限在技术的可管理性上”,但是 一旦条件发生改变,城市社会内部各要素之间联系的性质、方式也会随之改变,城市社会则必然会面对不确定性风险和危机。

  从城市治理角度来看,现代社会已经和传统的农业社会相差甚远。现代社会充满着风险和危机,呈现出不确定性、复杂性、不可感知性等特征。其中,不确定性是其最显著的特点。这一特点,在我国一线大城市表现得最为突出。一线城市拥有高度发达的经济水平、先进的科学技术、比较完备的科学专家系统以及高效率的公共配套设施等,集城市现代发展的优缺点于一体。一方面,先进的现代技术保证了城市现代化的高速运作,为城市公共治理提供了科学专业的技术和理论支撑;另一方面,一线城市一旦遭遇重大突发事件,以工具理性为中心的技术治理就难以正常发挥作用,必然会使城市陷入停滞状态。这样,“技治主义”城市治理模式的脆弱性便会暴露无遗。虽然“技治主义”城市治理是一种系统地运用科学技术、大数据、人工智能等科技手段以更好地提高社会发展效率的活动,但是从城市社会脆弱性的本质来看,当前城市的脆弱性实质上是来源于科学技术的脆弱性。当代科学技术既是风险社会产生的主要原因,又是社会风险的重要表现。当人的理性和技术理性所构建的城市社会遭遇不确定性的自然灾害以及风险危机时,城市生活将可能受到重创,甚至陷入停滞与瘫痪。这是显而易见的道理。无论从逻辑理性推演还是真切的生活事实,都表明了“技治主义”城市治理范式具有无法超越的内生脆弱性。就此而言,“技治主义”城市治理模式必然无法完全应对和处置城市发展过程中不确定的、复杂的、随时空变化而存在的潜在风险。

  从生活实践角度来看,技术治理是在遵循着“科学管理”和“专家治理”这两个基本原则基础上展开的。虽然运用大数据、云计算、物联网、人工智能等技术使城市运作处于一个数据计算的整体中,也同时提高了社会公共领域治理的效率,但是近几年,面对特大暴雨、高温干旱、超强台风等极端自然天气以及流感、疫情等重大社会公共卫生安全事件,城市治理的技术工具理性暴露出许多弊端。在城市复杂生态的运行链条中,供水、通讯、交通等系统紧密相连,任何一个“零件”出错,都可能形成连锁反应。由此可见,极端自然灾害已经给“技治主义”城市治理范式带来巨大的挑战和威胁。例如,新冠肺炎疫情一度让国内的一些大城市陷入困境,人们居家隔离,工作无法正常进行,相较于以前的农村社会,城市在面对不确定性、复杂性的风险时显得有些举步维艰,不少人甚至怀念起农村的生产生活状态。由此可以看出,与过去相比,现代城市所面临的风险表现出了更强的不确定性和复杂性,这同时也体现出现代城市的脆弱性。

  2 不确定性风险倒逼“技治主义”治理范式向韧性城市治理范式转型

  快速城市化导致人口、产业、服务、基础设施等向城市汇聚,而在城市既定的时空中,各种资源要素的密集汇聚也加速了城市的脆弱性和风险性叠加并至,其呈现出不确定性、复杂性、多发性、叠加性、传导性等特征,这导致城市住房、交通出行、垃圾处理、社会冲突、自然灾害、传染病防控乃至社会个体和群体心理等问题的频发。在一些人看来,我们可以通过创新科学技术来提高城市治理能力以解决这些问题。然而,“高度复杂性和高度不确定性条件下的应急反应行动是不适宜纳入传统的理性框架中去加以考察的。虽然这种行动必然会以合作行动的形式出现,会包含着(经验)理性的内容,但就行动的发生和展开过程而言,却不应在传统理性概念的意义上去作出解释”。由此可见,高密度的城市社会和大规模的人口流动所导致的不确定性和复杂性,从来不会按照人类的科学理性而逻辑地运演。这就必然要求城市治理范式向着适应不确 定性和复杂性条件下的城市治理范式转型。

  2.1 “技治主义”治理范式难以防范化解不确定性的城市风险

  “技治主义”城市治理范式是现代性在城市治理领域的集中表现。现代性片面地强调工具理性和逻辑推理,它“在外延方面,确立了跨越全球的社会联系方式;在内涵方面,正在改变我们日常生活中最熟悉和最带个人色彩的领域”。同样,技术的快速发展与深度扩张把人类生活推向“文明的火山上”,迫使人类被风险笼罩。因此,在不确定性和复杂性的现代社会背景中,“技治主义”城市治理范式需要进行适合人类时空变化发展的重构与转型。这是因为,在现代社会背景中,城市的现代性是与风险性同步发展、共融共生的。由于现代人类的活动频率及其对自然的控制力与影响力不断增长,人为因素所造成的不确定性和风险性甚至超过了自然风险。现代制度的设计是为了规避、解决一些风险,但是不可避免地在此过程中产生“制度化”的风险,其本质上是“文明的风险”,而日常生活事件告诉我们,不仅“文明的风险”具有很大的随机性和不确定性,而且社会风险发生的时间、地点、类型都是不确定的。在很多情况下,“一个原因不一定只有一个后果,一个后果也不一定只有一个原因”。也就是说,随着技术在现代社会中的普遍应用,引发风险的原因多种多样,自然因素和社会因素交叠交织会产生许多意想不到的影响,而技术运行的前提一旦略有改变,不仅将可能产生非预期的后果,而且可能会对自然生态产生破坏作用,进而导致风险出现的概率增加。

  如果解决当前风险的方式和手段不恰当,则可能会为未来埋下风险的种子,这是比较好理解的;但即使解决当前风险的方式和手段恰当,也未必不会为未来埋下风险的种子,这是被很多人所忽略的。因此,在这一意义上,当前“技治主义”城市治理范式是不可能完全准确预测和规避不确定性风险的。由此,现代社会发展状况的不确定性以及技术治理系统之间复杂的系统性与关联性,不管是在逻辑上还是在实际的生活中,都无法避免“技治主义”城市治理负面作用的发生。因而,产生社会风险的因素不是确定性、合逻辑的知识,而是人们的“无知”。虽然知识、理性、科学逻辑推理的应用形成了现代社会发展的框架和动力,也极大地推动了现代社会快速发展,但是用“理性来批判一切,裁判一切,重构一切”的现代城市规划,在面对自然灾害以及现代社会风险的不确定性、复杂性的时候,则显得力不从心,有时甚至不堪一击。原因在于,当前社会风险多是由于单一地、片面地运用知识理性而产生的“无法预测的结果”,也就是说,这种“‘无法预测的结果’因此是一种自相矛盾的(负面的)认知意向”。安东尼·吉登斯也指出,“风险中的‘知识鸿沟’不可能被宗教和巫术知识转变为‘确定性’”。因而,可以推断,知识理性作为社会的动力,在促进科学技术发展进步的同时,也在知识运用与拓展的过程中为社会带来了许多不确定性的风险。从哲学层面来说,这其实是人类认知的有限性和无限自然及其可能性之间不可消除的存在困境。为此,现代城市就必然需要从“技治主义”治理范式向着应对不确定性和复杂性环境的“韧性城市治理范式”转型。

  2.2 “技治主义”城市治理范式的合理性扬弃及韧性城市治理范式的价值性确立

  我们强调韧性城市治理范式的重构,并不是要彻底否定和消除“技治主义”城市治理范式。相反,我们的目标是探讨如何面对由不确定性和复杂性所导致的城市风险治理。事实上,风险性本身就是技术的潜在属性。“我们现在不是要去回答是否有风险,因为这些风险我们已经相信它的存在,并且相信它始终存在于我们的周围。而是我们应该考虑如何去面对风险,如何去规避风险的问题。”因此,韧性城市治理范式的建构目的并不是完全否定技术在城市治理中的作用,而是强调韧性城市治理范式对技术的创新升级和应用管理提出了更高的要求。也就是说,我们需要摆脱曾经存在的“技术理性至上”的价值取向,关注社会可能出现的风险,及时调整工业发展状况,合理评估科学技术可能带来的社会风险和生态危机,统筹技术进步和生态进化的关系。事实上,在构建韧性城市治理体系和能力的实践中,能否合理运用技术手段是韧性城市建设能否有效推进的关键。那么,我们应该如何在已有技术条件的基础上,通过创新技术应用方式来建构不确定性和复杂性背景下的韧性城市治理范式呢?

  韧性城市建设是一项复杂的系统工程,必须坚持“以人民为中心”,贯彻“人民城市人民建”的新理念,因城施策,精准发力,切实提升城市应对可预见和不可预见的灾害与危机的预防、抵御、恢复和重建等能力,并进而提升不确定性和复杂性背景下的韧性城市治理能力。因而,我们首先要认真思考技术治理的前瞻性。技术治理的良好运行是需要正常的自然、社会环境作为前提的,是一种有前提的逻辑运用,而一旦前提条件发生变化,技术治理将面对不确定性和复杂性的风险挑战。因此,在技术治理设计之前,就要想到技术运用可能遇到的不确定性和复杂性。其次要认真思考技术治理的人民性。城市治理的落脚点是人,而技术理性运用的目的也在于服务人。这就要求我们要“以人民为中心”,把技术运行效率、人的多样化需求、社会的可持续性作为重要的考虑因素,明确:“一方面,人是技术系统的建构者,建构过程应当安全、可靠、清洁、舒适,不对建构者生命、心理与健康造成伤害。另一方面,技术系统的建构总是直接或间接地影响着邻近社会成员,还应当从他们的实际需求和切身感受出发,对建构流程进行改进。”再次要认真思考技术治理的去功利性。在技术运用、发展的过程中,难免会受到资本的影响。当资本与技术处于扭曲的关系时,技术可能会受到资本的挟持,并可能会埋下潜在的风险。为此,要对资本与技术的结合进行监管,为技术的创新和发展提供活力。

  2.3 “技治主义”范式向韧性城市治理范式转型的理念创新

  城市的韧性体现于文化、经济、社会、环境、形象、组织等各个方面。“韧”的字面含义是柔软又结实,在受外力作用时,虽然变形但不易折断。“韧性”则是指物体在受外力作用时产生变形却不易折断的性质。基于此,“韧性城市”是指“在面对自然和社会的慢性压力和急性冲击后,特别是在遭受突发事件时,城市能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性,依然保持抗压、存续、适应和可持续发展的能力,确保快速分散风险、自动调整恢复稳定,由此做到抵御外来冲击和内部灾害的城市发展态势”。由此,城市治理在应对不确定性和复杂性的时候,要重视做好未雨绸缪、精准预测、积极救援、反思重建四个阶段的工作,而这四个阶段分别对应社会正常运行阶段、风险萌芽阶段、风险发生阶段、风险反思阶段。

  在未雨绸缪阶段,应主动提高城市抗风险能力。城市风险具有不确定性,完全杜绝风险发生是一种不切实际的想法。因此,在规划和建设城市基础设施时,要做到未雨绸缪。一方面,要应用现代科学技术为其发展注入活力,保证城市的现代化发展。在进行城市治理时,“需要科学合理优化城市空间和功能布局,要注重处理好城市功能与结构、交通、环境、产业的关系,提升城 市整体协调性和韧性基础”。另一方面,要多思考一些化解风险的方案。城市治理既要讲求效率也要讲求稳定与持久,不能急功近利;在设定城市治理最优选择的同时,也要留心建设备用治理途径,注重建设城市“保障工程”,如快速安全通道、排水管道、生活基本物资储备场所等公共基础设施,这不仅可以增加城市的可靠性和安全性,而且有利于提升城市的抗逆力,并进而提高城市抵御风险的韧性,以缓解不确定性风险对城市居民的灾难性冲击。

  在精准预测阶段,应加大预防风险的权重。科学精准的预测可以减轻人民财产的受灾损失。重大灾害一般是由致灾原因、成灾环境、受灾主体所决定。我们要在重大灾害尚未形成之前,对以上决定因素进行更改、消解。首先要进行致灾原因的消解。在宏观层面上,致灾原因可以分为自然原因和社会原因两种。针对造成灾害的自然原因,要进一步进行科学技术的创新和突破,提高科学技术预报自然灾害的精确度。政府部门要拓宽预警发布方式和渠道,通过大数据收集、发布风险信息,采取针对性的方式发布预警信息,解决信息不对称、认知不对称等问题,从而跨越预警与应急响应之间的鸿沟,保证每位城市居民都能及时了解风险信息。同时,还要提高社会行为主体的应急管理意识、风险认知能力和防范意识。通过各种手段宣传社会可能发生的危险及其应对措施,使城市应急管理措施与灾害预警配套发挥作用。其次要弱化成灾环境。一方面,相关管理部门要做到定期对城市运行环境和基础设施进行巡检、评估,对成灾的客观环境及时监测,降低风险发生率;另一方面,各级政府部门要贯彻“以人民为中心”的宗旨原则,完善场外应急配套服务,切勿“踢皮球”,以免耽误救援时间而造成更大的损失。

  在积极救援阶段,要尽量减轻风险损失。一旦发生风险,就要从两个角度着手救援:一是要应急救援,尽可能在最佳救援时间内完成救援任务,减轻人员伤亡和财产损失;二是要及时切断灾害链。根据经验,灾害引发的次生灾害对城市的损害程度更大。因而,及时阻断灾害链、有效预防其他次生灾害发生就特别重要。如城市发生的暴雨灾害,导致排水不及时而诱发城市洪水漫灌,而城市洪水漫灌又可能会带来瘟疫等次生灾害。

  在反思重建阶段,要增强城市韧性规划,不断反思灾害发生的原因,做到吃一堑长一智。在反思和灾后重建过程中,要提出增强城市韧性的整改方案,引导城市治理的未来发展走向。一是要对城市进行灾后重建的综合评估,分析城市可能面对的潜在风险,多规划、多建设几条风险规避路径,增加“隐藏工程”的数量。二是增强城市韧性,提高风险应对能力。对已发生的灾害,要从城市生态环境、城市空间布局、城市避险空间、城市基础设施等方面进行深刻分析并重点监测,努力找出其发生机理,以预防风险再次发生。三是提高城市社区抗风险的能力。“做好社区的韧性建设,是提高城市韧性的关键。”不仅可以利用城市社区的人力资源辅助社区治理,而且可以通过宣讲、模拟演练等方式提高社会居民的风险意识和抗风险能力。

  3 构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理范式

  在现代社会,“只要现代性的制度持续下去,我们就永远不可能完全控制驾驭的路径或速度。相应地,我们也不可能完全感到安全,因为它所穿越的这些领域都充满了具有严重后果的风险。本体性安全和存在性焦虑这双重感情将彼此爱恨交加地共存下来”。所以,为了应对“技治主义”城市治理能力不足带来的风险与挑战,我们就需要构建适应不确定性和复杂性的城市治理体系和能力,并进而加强韧性城市建设。

  3.1 构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理范式的主要路径

  不言而喻,在现代社会,城市是各社会主体互动的公共场域,是公民安全感、幸福感、归属感的客观环境,是国家治理水平和治理能力现代化的集中表现场所,因而,推动韧性城市建设,构建应对不确定性和复杂性风险的城市治理体系和能力,既是满足人民对美好生活的需要,也是促进城市可持续发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方案。构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和能力,不仅需要政府主导的顶层设计,而且需要使价值理性和工具理性实现有机统一、做到相辅相成,同时还需要挖掘城市治理的内部韧性以发挥共治优势,努力践行人与自然和谐发展的生态理念,并动态调适人与自然的关系。

  首先,构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和能力,需要政府主导的顶层设计。近年来,为解决城市治理中存在的实际问题,韧性城市建设理论应运而生。韧性城市治理理论是一种全新的城市治理理念。在我国治理语境中,落实这一理念,需要政府主导,从根本层面上进行顶层设计。这是因为,在我国,政府是承担韧性城市治理工作的最佳领导者。相对于公共组织,政府在危机管理过程中所拥有的雄厚物质资源、充足的人才队伍、完备的知识素养、专业的救援技能等,有利于在紧急情况下制定科学的决策方案和抢险措施。而强有力的政府权威不仅可以领导并统筹社会各主体间相互配合,共同应对和抵抗风险危机的不确定性和复杂性,而且各政府部门在职责明确基础上的沟通协作也有利于消解政府各部门之间不良的相互竞争或 者责任规避等问题。因此,在我国城市治理语境中,各级政府必须肩负起完善韧性城市治理的顶层设计和制度构建的重任,为社会各行为主体共同行动提供一个有力的公共环境,并给予支持性的政策保障,把韧性城市战略制定、韧性工作规划编制、专业力量建设以及与社会组织联动、社区优势发挥等方面纳入工作安排,有序引导韧性城市建设。

  其次,构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和治理能力,需要实现价值理性和工具理性的有机统一,使二者相辅相成。在韧性城市治理过程中,既要重视人的价值理性,也要重视技术的工具理性,努力将价值理性与工具理性有机统一起来,使二者相辅相成,既不能过分依赖技术工具也不能否定人之为人的价值存在。如果过分依赖技术工具,那么城市治理必然会出现上文提到的“技治主义”弊端,进而导致不确定性和复杂性风险频发,并最终陷入“风险发生—技术治理—风险再次发生—更新技术再治理”的恶性循环中。在现代社会,我们不仅要认识到技术具有工具性的功能,还要认识到技术的运用需要价值引领,做到“以道驭术”。“所谓‘以道驭术’,并非指一般意义上‘道’对‘技’的引导作用,而是指技术行为和技术应用要受伦理 道德规范的制约。这里的‘道’是伦理道德的代称,‘术’指具体的技术行为和技术应用,是直接与经济效益相关的技术实践。‘以道驭术’专门指技术应用与伦理道德的关系。”由此可见,在构建韧性城市治理体系和能力的实践中,一定要保持技术理性应用与人之为人价值实践二者之间的适度张力,努力实现价值理性和工具理性的有机统一,既积极发挥“技治主义”城市治理范式的作用,也要注重增强城市的人民性、延展性和冗余性的建设。

  再次,构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和治理能力,需要挖掘城市治理的内部韧性以发挥共治优势。当前,城市内生的潜在风险具有不确定性和复杂性的特征。事实已经一次次证明,应对不确定性和复杂性的城市潜在风险,单凭政府的力量是很难高效化解的。在此意义上,构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和治理能力,就必然需要挖掘城市治理的内部韧性以发挥共治优势。为此,要采取政府主导、社会协同参与的共治模式,充分发 挥政府、企业、社会组织、社区等治理主体的智慧和力量。一方面,这些组织涉及各个领域,不仅专业资源丰富,而且运行机制灵活,通过共享治理信息和知识以及合作制定与实施城市韧性治理策略,可以极大地提高有效决策和响应的能力与水平;另一方面,这些来自基层的组织和人员基于对基层情况的熟知,可以提供最有建设意义的方案、服务和信息,这对于提升韧性城市治理体系和治理能力具有极大的作用。总之,构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和能力,需要善于运用全过程、全要素、全方位、全场景的治理因素,关注事前预防、事中处置以及事后整治的连续性,做到事前强化预警处置,精准摸清并消除既有“风险存量”,努力遏制潜在“风险增量”;事中强化协调联动,做好积极应对;事后重建恢复,做到迅速及时、有序有力、动态互补、有机衔接。

  最后,构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和能力,还需要践行人与自然和谐发展的生态理念,并动态调适人与自然的关系。恩格斯早已指出:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复。每一次胜利,起初确实取得了我们预期的结果,但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎意料的影响,常常把最初的结果又消除了。”事实上,人类无休止地向自然索取,例如过度开采自然资源、过度进行城市化建设等,不仅破坏了人类生活的自然环境基础,而且总有一天会遭到自然的惩罚,并带来一系列的灾害和风险。因此,在构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和能力的实践中,我们需要努力践行人与自然和谐发展的生态理念,动态调适人与自然的关系,摒弃“人定胜天”错误思想的影响,正确面对已然出现的问题,加强科技创新以及对技术应用的管控,为韧性城市建设提供具有基础性意义的根本保障。

  3.2 构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理范式的当务之急

  构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和能力,既需要政府主导的顶层设计,也需要在思想观念上实现价值理性和工具理性的有机统一;既需要挖掘城市治理的内部韧性以发挥共治优势,也需要践行人与自然和谐发展的生态理念,并动态调适人与自然的关系。与此同时,我们还要认识到,“韧性城市的培育是一个长期过程,在一定时期内,政府培育、社区赋能、社会共建是韧性理论发展和实践应用必不可少的关键环节”。当务之急是政府要在风险发生发展的各个阶段进行韧性治理的顶层设计,增强城市抗风险的韧度和耐力。具体而言,要着力做好以下四件事情。首先,加强城市建设综合规划,把增强城市冗余性作为重要内容规划好、落实好。基于当前不确定性和复杂性社会风险频发的现实,政府部门要灵活运用闲置资源,储备多条城市应急路径,本着“平灾结合,综合利用”的原则,通过多种方式对城市基础设施进行改造升级,着重排查对老城区、人口密集区的防灾配套系统和市政基建,落实好基本生活配套、安全消防配套和生存发展配套,增强城市对风险的包容性和冗余性,提高城市治理路径的安全性。同时,为保证未来城市的发展效率,应标本兼治,以绿色发展理念引导产业转型升级,发挥区位优势,调整产业空间布局,逐步取消给城市带来风险的落后产能,合理固化韧性城市建设总体布局,推动城市良性发展。其次,创新科学评估机制,确保风险可防可控。评估机制对于韧性城市 的建设十分重要。评估的目的是找出可能发生风险的环节,及时将具体的整改措施落到实处。各级政府部门可以互联网、物联网、大数据、人工智能等技术手段为依托,通过构建评估模型,模拟风险的发生概率、发展路径和消极影响,以及时评估与测评城市韧性治理的精细化和科学化水平,并以评估结果倒逼韧性城市治理体系和治理能力不断趋于改善。再次,完善风险预案配套,提高应急行动的高效性。利用评估机制模拟可能发生的城市风险,向社会公开详细的应急指南和疏散路线,坚持“防患于未然”的风险治理原则,定期组织公众进行风险演练。此外,政府还要对公众进行风险应急教育,提高公众防范风险的意识和能力,切实增强城市自救、公救和防灾减灾能力。最后,制定高效抢险救灾、减少风险损失的应对举措。一旦陷入紧急状态,城市无疑将面临诸多冲击,能否构建起高效运作的减灾体系就成为城市存续的关键。为此,要建立灾情信息官方发布平台,确保信息发布及时准确,以便公众及时采取应对措施,在政府主导下社会各行为主体在自救的同时展开公共救援,政府通过科学合理的调动,增进城市主体的协同互助,团结应对城市风险,不断提升城市的抗逆力。

  4 结论与讨论

  当前,韧性城市建设已经引起世界各国的关注。联合国减灾战略署等国际组织已开始引领韧性城市的建设实践。2010年3月联合国就发起了“韧性城市运动”,2016年10月联合国第三次住房和城市可持续发展大会提出积极推进建设包容、安全、可持续的韧性城市的行动。我国对韧性城市建设也极为重视。在2017年中国地震局制定的《国家地震科技创新工程》中首次从国家层面提出“韧性城乡”计划。2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》把海绵城市、韧性城市建设置于国家新型城镇化发展的重要地位。事实上,随着城市现代化的快速发展,城市已悄然进入风险频发的时代。在极端天气和未知风险面前,现代城市更多地表现出强烈的脆弱性和无力感。然而,“技治主义”城市治理范式由于过度依赖技术的功能和作用,难以有效应对诸如极端天气和未知风险所表征的不确定性和复杂性的城市风险,甚至在某种程度上还会诱致新的城市风险灾难的发生,并进而使城市治理面临着现代性风险的严峻挑战。这构成了在不确定性和复杂性现代社会建设韧性城市的客观背景,并进而为构建以提升适应不确定性和复杂性城市治理体系和能力为核心的韧性城市治理范式提供倒逼机制,以应对并化解“技治主义”城市治理缺陷以及治理能力不足所带来的风险与挑战。

  当然,在面对高度不确定性和高度复杂性的城市风险时,我们需要辩证地看待:“一方面,它表征着人们创造的城市文明,是人类发展和城市文明进步中不可避免的客观存在;另一方面,它是可以规避的,可以治理的。”为此,我们提出“技治主义”城市治理范式向不确定性和复杂性背景下韧性城市治理范式的转型。然而,需要强调的是,虽然“技治主义”城市治理范式可以在一定条件下发挥对城市治理的效率优势并提升现代城市的治理水平,但是我们也要看到,城市治理的价值和目标并不仅仅在于提高治理效率和治理水平,更为根本的价值目标在于增进城市人民的福祉。因而,城市人民的生命财产安全、民生福祉等就需要得到根本保障。虽然在“技治主义”城市治理观念占主导地位的今天,构建韧性城市治理体系和能力不是短时间就可以完成的,但是我们相信它必将随着国家治理体系和治理能力现代化政策的推进而深入。事实上,从当前韧性城市建设的实际情况来看,一些城市对自然调蓄空间不足、城市设施建设滞后、应急管理能力不足、对于韧性城市建设认识不到位等问题仍然重视不够。鉴于此,提出适时地审视和弥补“技治主义”城市治理范式的缺陷和不足,就具有重大的实践意义,而提出构建适应不确定性和复杂性的韧性城市治理体系和能力,则显得尤为迫切和重要。

  本文刊载于《探索》2022年第1期。

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