百度
  • 百度
  • Google

学术论文

首页 > 学术与争鸣 > 学术论文

“放管服”改革背景下的政府纵向间关系调整逻辑

作者:朱光磊 黄雅卓

来源:poiiticai理论志

来源日期:2022年11月12日

本站发布:2022年11月12日

点击率:40次


  摘要:

  理顺政府纵向间关系,是中国国家治理现代化过程中需要深度解决的核心问题之一。“放管服”改革的深入推进,既对政府纵向间关系调整工作提出了新的要求,也为在新的历史基点上深化对调整政府纵向间关系的认识提供了新的实践平台。到目前为止,由于各方面对此的认识仍然不够和相关工作还有欠缺等因素,制约了政府纵向间关系调整的推进速度与“到位率”。总体来看,应充分利用好“放管服”改革提供的机遇,细化对各层级政府职责的定位,进而实现各层级政府职责的合理归位。同时,由于政府纵向间关系调整是一项复杂的综合性工程,还需要相关配套性改革同步跟进,从而为政府纵向间关系调整工作创造条件、提供保障。在此基础上,从树立“政府间伙伴关系”理念着手,全面调整政府纵向间关系,以推动中国政府发展进入新的阶段。

  作者简介:

  朱光磊,南开大学周恩来政府管理学院

  黄雅卓,南开大学周恩来政府管理学院

  转载来源:

  《行政论坛》2022年第5期

  一、问题提出与文献回顾

  (一)问题的提出

  理顺政府纵向间关系,是中国国家治理现代化过程中需要深度解决的核心问题之一。历史经验告诉我们,调整政府纵向间关系,既不能笼统地“放”,也不宜简单地强调“集”,而应当逐步构建起具有中国特色的政府职责体系。随着“放管服”改革的持续推进,使得相关工作距离核心问题的解决越来越贴近。2020年,《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》提出,“通过综合授权等方式,支持地方深化‘放管服’改革”“以点带面推动全国营商环境优化”。2021年,《全国深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》再次强调,“发挥中央和地方两个积极性”“地方和基层要继续结合实际主动探索,自主地改,种好改革‘试验田’”。“放管服”改革与政府纵向间关系调整密切相关,既为政府纵向间关系调整提供了契机,也有利于促成政府纵向间关系的合理调整。

  然而,既有研究对这一点认识不足。有关“放管服”改革的研究,大多关注的是其对政府与市场关系的影响,较少注意到其对政府职责内部划分,特别是对纵向划分的影响。而有关政府纵向间关系的研究,则未有将其置于“放管服”改革背景下的探讨,对政府纵向间关系调整的新趋势与新特点把握不足。事实上,“放管服”改革的深入推进,既对政府纵向间关系调整工作提出了新的要求,也为在新的历史基点上深化对调整这一关系的认识提供了新的实践平台。同时,如果政府纵向间关系能够相应作出调整,就会对“放管服”改革起到积极的促进作用。认识上的不足,必然带来实践上的偏差。因此,在以“放管服”改革为抓手、切实转变政府职能、进一步提升国家治理能力的背景下,不仅应当深化对政府纵向间职责配置的认识、细化其定位,还有必要在此基础上把政府纵向间关系调整推进到新的阶段。

  (二)文献回顾

  1.有关“放管服”改革的研究

  对“放管服”改革的定位,是研究工作的起点。“放管服”改革坚持简政放权、放管结合、优化服务“三位一体”,是“放开搞活”历史经验的延续和发展。“放”的核心意思是简政放权,重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系,让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。“管”的重点任务是放管结合,在放权后履行好监管职责,加强监管能力,创新监管手段。“服”的主要内容是优化服务,在“放”与“管”的基础上,创新服务理念,提升服务水平,建设服务型政府。

  “放管服”改革在推动政府职能从“重审批”向“强监管、优服务”转变,从分散化、粗放化向集成化、精细化转变的同时,也促使政府部门内设机构的结构优化,推动部门内部相互制约的权力运行格局形成;推动传统行政体制中深层次的诸多问题和弊端得到化解,如从体制机制上对不合理的行政审批制度进行优化等。从营商环境和社会生活的角度来看,“放管服”改革确立了“透明高效”“公平正义”“竞争有序”“互利共赢”等价值取向,着力解决企业经营和群众创业门槛多、手续繁、成本高的问题,激发市场主体活力和社会内生动力,推动经济、社会的高质量发展。

  既有研究视角丰富,关注了“放管服”改革的内容、成效、路径等关键问题,为进一步研究奠定了重要基础,但对这一改革的理解不能简单停留在“简政放权、放管结合、优化服务”的表面意思上,应当在明确概念的基础上,集中思考和厘清一些重要关系。“放管服”改革作为政府自身的改革,是推进行政体制改革、提高政府治理能力的关键举措。它不仅将关于政府职责的认识拓展到明确核心职责与职责边界的层次,为做好政府职责的外部划分提供了重要实践平台,而且对政府职责内部划分,特别是纵向划分的意义也非常显著。然而,既有研究并未关注到这一点,对这一改革认识的盲区还较多。

  2.有关政府纵向间关系的研究

  政府纵向间关系是政府间关系的中轴,直接决定着整个国内政府间关系的基本格局。既有研究关于中国政府纵向间关系的规范性概括,为理解这一关系的“中国特色”提供了进路。正如实践中调整政府纵向间关系的初衷是“动员一切力量来建设社会主义国家”,有关研究也包含着浓厚的“财政色彩”,许多研究都指向了对“财政联邦制”“行为联邦制”的解释。中国的经济改革之所以能够成功,是因为中国实行的是地方享有分权的M型层级管理模式。在这个模式下,中国经济是按照管辖范围原则,运用多层次、多地区形式组织的;每一层次上的每个地理区域都可以看作一个运作单位。这种具有行政分权性质的管理模式适应了中国的渐进式改革,为市场化改革提供了动力。

  在此基础上,相关研究的视野进一步聚焦,“政治集权、经济分权”成为许多研究的基点。例如,“分权式威权制”是对“中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权相结合”的概括。在这种自上而下的统治结构中,“中央统治地方,给地方一些自主权,地方统治百姓”,而且地区竞争和地区实验解决了对地方的激励问题。与此类似的,“政治单一制与经济联邦主义”、“政治集权下的地方经济分权制”、“中央集权为辅、地方分权为主的经济管理体制,但仍保留政治上中央相对集权的政治管理体制”等提法,都是从“政治集权、经济分权”的角度来梳理政府纵向间关系,其中也都指向了对中国经济快速发展、市场化改革深入推进原因的分析和总结。

  这一视角的另一支文献,则将结构意义上的政府纵向间关系转换为行动者意义上的政府纵向间关系。例如,“行政发包制”将经济学意义上的“发包”和“承包”关系嵌入传统科层制之中。中央和上级政府将经济社会发展的各项目标“发包”给下级政府。中央和上级政府作为“发包方”享有正式的评价权威和“剩余控制权”,地方政府作为“承包方”拥有一定程度的自由裁量权和“剩余索取权”。又如,“压力型体制”强调了地方各级政府是在中央和上级政府的各种压力驱动下运行的。也即,中央和上级政府将经济发展与社会治理的各项目标以“政治任务”的形式逐级分配给地方政府,并以政治和经济上的激励与惩罚作为重要手段保障任务的实现。这一支文献的相关探讨,为解释政府纵向间关系提供了诸多广为引用的理论框架。

  上述研究除了过于重视政府纵向间关系的“经济与财政视角”而忽略“政治与行政视角”以外,囿于实践探索的有限与理论积累的不足,还存在以下两个方面的缺憾。一方面,以往研究习惯于将各层级政府作为一个抽象的“地方政府”来对待,因而常常将政府纵向间关系简化为中央政府与省级政府之间的关系。事实上,分税制改革以后,省、市、县、乡各层级政府越来越成为一个相对独立的利益主体,其各自具有不同的权力、职责和利益等,不能“一概而论”。另一方面,以往研究习惯于将“集权”“分权”作为政府纵向间关系调整的逻辑主线,因而难以摆脱“一放就乱、一收就死”的循环,在理论上很难有实质性的突破。实际上,改革不等于“分权”,集中也不等于“集权”,简单强调“集权”“分权”或者在操作中难以做到的“集分平衡”,不能从根本上解决问题。

  “职责同构”及在此基础上的“轴心辐射模式”、“授权体制”等概念的提出,将研究视野拓展至各层级政府纵向间关系。相关研究者明确提出,政府纵向间关系是不同层级的政府及其部门之间在垂直方向上形成的各种关系,包括不同层级政府间的党政关系、立法关系、司法关系、财政关系以及垂直结构中的非正式的政府间关系。“职责序构”、“职责旋构”、“嵌套式异构”等形态的探索,将研究思维定位为“确权”,强调政府间事权、职责和利益的合理配置。然而,目前对政府纵向间关系调整的细节内容,比如中央、省、市、县、乡各层级政府之间在职责配置上如何分工等问题的认识还不清楚。合理调整政府纵向间关系,要有可操作性的方案,要有清晰的“职责配置表”,只在原则上清楚是不够的。

  二、“放管服”改革为政府纵向间关系调整开启新阶段

  (一)“放管服”改革前政府纵向间关系的调整与认识

  新中国成立以来,“充分发挥两个积极性”始终是调整政府纵向间关系的基本遵循,但是“经验总结式”的哲学思考没有上升到政府管理理论层面,操作化程度不强,制度化和法制化水平不足。事实也是如此。改革开放前,“充分发挥两个积极性”并没有被真正实行;相反,为各方面所普遍承认的是,中央“统”得太多、太死。两次“放权”改革,都以中央重新“收权”而告终。

  改革开放以后,在“以经济建设为中心”的历史条件下,“地方的积极性”得到重视,中央实行了一系列“放权让利”政策。例如,从1980年起,中央改变了“统收统支”政策,先后推行“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”“包死基数、逐年递增、多收自留、定额补助”等包干政策,直接推动地方拥有了相对独立的财权,成为相对独立的利益主体。同时,中央逐渐弱化“条条专政”,缩小国家指令性计划范围;逐步将固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事类的外联权和签证通知权、工资调整权等下放给地方。此外,干部制度由“下管两级”调整为“下管一级”。这与过去大不相同,正如党的十三大报告提出:“凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行,这是一个总的原则。在中央和地方的关系上,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。”不过,一直到20世纪90年代初,在总体趋势是“放”的情况下,“收”“放”交替的模式与过去差别不大。

  长期以来,相当一部分实务工作者和理论研究者认为,在政府纵向间关系调整方面,改革就是“放权”;相关实践探索也主要围绕“放权”“收权”进行调整。由此,政府纵向间关系一直在“集”“分”之间徘徊,调整工作进展不大;各层级政府的职责配置与机构设置基本相同,五级政府长期处于“职责同构”和“条块分割”的格局之下,既不利于地方积极性的发挥,也不利于中央和上级政府的统筹领导。在正常情况下,不同层级政府抓的“事”应当有所不同,各个层级政府之间需要有明确的分工。解决中国五级政府之间的关系问题,不能靠简单强调中央集权或过度强调地方分权来实现。20世纪90年代中期以来,在政府纵向间关系的认识与实践上,取得了一些进展。在认识上,开始意识到“收”“放”不是长久之计,其中的程度很难把握;而“职责”“事权”划分等概念开始出现,在此基础上寻求各层级政府权、责、利统一的思路逐渐“浮现”。在实践上,中央转变分权思路,选定财税金融、企业管理、社会保障、人事任免等领域,推行“选择性集权”改革。其中,中国人民银行地方机构管理体系的改革,为正确处理政府纵向间关系提供了思路,虽然有些不同意见的争论,但还是为新时期政府工作实现“按层归类,重理职责”积累了改革经验。

  (二)“放管服”改革背景下政府纵向间关系的调整与认识

  党的十八大以来,在全面深化改革的背景下,以“简政放权、放管结合、优化服务”为主要内容的一系列改革为契机,关于政府纵向间关系调整的认识和实践都在不断深化。2013年,党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调,“加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。这是第一次对中央和地方职责进行的差别性表述。2017 年,党的十九大报告提出:“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”2018 年,中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出,“赋予省级及以下机构更多自主权,突出不同层级职责特点,允许地方根据本地区经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。这对于明确政府纵向间职责划分、切实转变政府职能、合理设置各级政府机构等都具有重要的指导意义。2019年,党的十九届四中全会明确提出,“优化政府职责体系”。2020 年,党的十九届五中全会再次强调,“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”。这表明中央对政府纵向间关系上的核心问题认识得更为深入,抓住了改革的“牛鼻子”。

  这一阶段,有关政府纵向间关系的调整不仅在理论上有所突破,在实践上也更加贴近构建政府职责体系的目标。在中央层面,率先大幅取消、下放行政审批事项。2012年,《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》取消和调整了314项行政审批项目;2014年,《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》取消和下放了64项行政审批事项和18个子项;同年,国务院决定取消和下放了58项行政审批项目;2016年,《国务院关于第二批取消152 项中央指定地方实施行政审批事项的决定》取消了152项中央指定地方实施的行政审批事项;2017年,《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》再次取消了39 项中央指定地方实施的行政许可事项。在省级及以下政府层面,承接中央和上级政府下放的行政审批事项,全面清理本级政府部门行政审批权力,取消、下放一部分行政审批事项;编制本级政府及政府各部门权力清单和责任清单,通过政府官网进行公布。在改革中,不仅是政府纵向间的放权与接权,而且是职责、财政资源、人事关系等在不同层级政府间的重新配置。例如,在编制权力清单的同时也编制责任清单,是对各层级政府职责的调整与确认;划分政府间事权和支出责任,是对各层级政府财政资源的调整与配置;机构精简和重组带来的人员变化,是对各层级政府人事关系的调整与安排。由此,为确认各层级政府的事权与职责,实现政府事权和责任在纵向上的合理划分积累着经验;为改变地方政府职责错位与五级政府“职责同构”并存现象,全面调整政府纵向间关系奠定了基础。

  (三)规律性认识:从“集权”与“分权”到“确权”

  新中国成立以后,“充分发挥两个积极性”始终是调整政府纵向间关系的重要原则。在“放管服”改革前,这一原则通过“集权”与“分权”来实现,“中央集权多了,就下放一点;地方分权多了,就收上来一点”。在这样的认识下,政府纵向间关系调整陷入“一收就死,一放就乱”的循环,但同时也存在“中央集权但权威不足,地方权力不断扩大但无权力归属感”的悖论。显然,“单纯的中央集权与绝对的地方分权都只是看待中央与地方关系的两种极端的思维方式,已经不合时宜了”。实际上,“收放循环”与“集分悖论”的根源并非在于“集权”或“分权”本身的价值问题(就“集权”与“分权”本身而言,二者各有优点),而是在于如何把握“集权”与“分权”二者的程度问题。“应集就集、应分就分”或“集权与分权的适度平衡”都是相对原则性的提法,在实践中难以操作,无法从根本上解决问题。因此,应当有意识地突破“集权”与“分权”的思维定式,寻找新的权力划分和职责配置方式。

  随着“放管服”改革的推进,政府纵向间关系调整在理论和实践上都不再纠结于“集权好”还是“分权好”,或者“集权多好”还是“分权多好”的争论,而是将解决问题的重点放在了哪些权力应该集中、哪些权力应该分散和各个层级政府应当承担什么样的职权与职责等方面。也即,将政府纵向间关系调整的思路由“集权”与“分权”向“确权”转变。“确权”意味着:该是哪一级政府的权力,就要划分给哪一级政府;相应的,该是哪一级政府的职责,就要配置到哪一级政府。特定政府机关所具有的权力与职责,由其对相应的职责负责到底。对于一些比较重要的事项或者难以由单一层级政府来完成的事项,不同层级的政府可以共同负责,但权力和责任应当分配清楚、有所侧重。

  在“放管服”改革中,“放”的改革通过事权从高层级政府向低层级政府的转移,为科学设置政府纵向间事权积累经验;“管”的改革通过“职责层次”理念指导的市场监管综合行政执法改革,为理顺政府纵向间职责关系创造条件;“服”的改革通过让各层级政府直接提供不相同但有衔接的公共服务,寻找政府间最优的职责配置思路与方案。然后,再通过清单管理制度逐步将改革巩固下来,形成有分工、有合作、有制衡的政府纵向间关系。也即,不同层级政府都有各自的事权和职责范围,但不同层级政府之间是相互配合与相互支持的,而且也是相互制约与相互监督的,从而保持事权与责任的相对均衡状态。在此基础上,促进合理政府纵向间关系的形成,最终构建起具有中国特色的政府职责体系。

  这一阶段的政府纵向间关系调整工作继承和发展了历次改革对这一问题的探索成果,同时在新时代背景下,提出了对政府纵向间关系调整的新要求。这不仅是对政府纵向间关系问题认识的深化和定位的细化,而且也是对政府职能转变、行政体制改革等一系列重大理论与现实问题客观的、深刻的认识。中国政府纵向间关系调整是一个接续发展、不断前进的过程,在“放管服”改革中调整政府纵向间关系,是这一过程的新阶段。

  三、“放管服”改革要求全面调整政府纵向间关系

  “放管服”改革是全面深化改革的重要内容,是新时代政府的自身改革。2015年5月,李克强总理提出,“当前和今后一个时期,深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是:简政放权、放管结合、优化服务协同推进,即‘放、管、服’三管齐下”。自此以来,国务院连续七年召开全国深化“放管服”改革电视电话会议部署相关工作,强调要“在更大范围、更深层次推进‘放管服’改革”。通过多轮实践探索和理论反思,“放管服”改革虽然取得了很大进展,但也要注意到,其在理论上还有一些不成熟的地方,相应的,在实践上也存在一些执行不到位的问题。

  (一)对行政审批权力和监管、服务职责在纵向上配置的认识不够清晰

  随着“放管服”改革的深入推进,诸多行政审批权力从中央政府向地方政府转移、从高层级地方政府向低层级地方政府转移,但从实际工作看,改革效果并未达到预期。除了一部分行政审批权力应当“外放”以外,“内放”的权力没有“放到位”的重要原因是对各层级政府的行政审批权限考虑得不够清楚,哪一级政府应当“管”什么事儿,还没有清晰的“蓝图”,因而各层级政府“放权”的随意性和本位性相当大。具体表现为:下放权力的上级政府没有考虑接收权力的下级政府的实际情况,即是否有能力、有条件接收权力,是否真正需要这些权限,单纯顾及本级政府的“不需要”,或追求改革数目上的充裕,而下放了大量低层级政府“接不住”或“不需要”的权力。下放权力的部门同样如此。由于历史原因,许多“完整的”权力被分割到不同部门,因而经常出现一部分权力下放,而另一部分权力没有下放;或一部分权力先下放,而另一部分权力后下放的情况。如果权力不完整,上下层级政府之间的职责就很难划分清晰。

  同样,政府纵向间在监管、服务职责配置上的认识也不清晰,原则性界说较多,缺乏具体化的操作方案。例如,在监管职责的配置上,高层级的政府负责监管规则的制定,低层级的政府负责监管规则的执行;在服务职责的配置上,中央政府承担全国性公共物品的提供,地方政府承担地方性公共物品的供给。这些都属于“弹性很大”的说法。具体对于五级政府每一层级应负责的监管、服务范围,或者说每一种监管、服务事项对应的责任主体,还缺乏细节性认识。这一点突出表现在各地方发布的权责清单当中,如不同地方同级政府的清单在内容上差异较大。从理论上讲,同级政府的权力设置、职责配置等应该有一个基本相同的范围。虽然出于各地及其政府发展差距较大的考虑,清单之间可以存在一定差异,但差异过大,则反映出对政府行政审批权力和监管、服务职责在纵向上配置的认识不够清晰。

  (二)机构与职责没有实现合理衔接,解决“上下一般粗”的条件不够成熟

  “放管服”改革背景下进行的新一轮机构改革,“赋予省级及以下机构更多自主权,允许地方因地制宜设置机构和配置职能”,但是地方的积极性和创造性未能充分发挥,地方本就有限的改革探索很难深入。在此轮机构改革开始前,市场监管机构改革采取了“自下而上”的方式,鼓励县级政府探索综合设置市场监管机构。在这期间,各地因地制宜,在机构限额框架内,设立了不同模式的、回应地方需求的市场监管机构,有“三合一”(工商、质监、食药)和“二合一”(工商、质监)等模式。

  新一轮机构改革启动后,在中央层面,整合了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局职责,以及国家发改委的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法职责、国务院反垄断委员会办公室的职责,组建了国家市场监管总局。相应的,各地普遍参照国家市场监管总局模式,重新调整了对应机构。改革后,各级地方政府的市场监管局在职责数量、内设机构数量上基本与国家市场监管总局保持一致,实际上又形成了“上下一般粗”。显然,这并非此轮机构改革的初衷。因此,应当意识到,政府纵向间职责的重叠,是机构设置“上下一般粗”的根本基础。目前,各方面对政府纵向间职责配置的积累都比较有限,尤其是在配置原则、基本边界和事权范围等方面还存在不少模糊的问题。在这种情况下,改变机构设置“上下一般粗”问题,还有一段路需要走。如果不能实现职责与机构之间的合理配置,改革“进一步、退半步”的问题就会经常出现。

  然而,源自实践的一个重要变化是:2018年11月开始的市场监管综合行政执法改革,明确划分了省级、市级、县(区)级政府的行政执法权力与责任配置。在省级政府层面,不设置执法队伍,其工作重点是执法监督指导、重大案件督办和跨区域案件的统筹协调。行政执法职责主要由市级、县(区)级市场监管局承担,且两级政府原则上只设置一个执法层级。若市级设置,则县(区)级为其派出机构;若县(区)级设置,市级则强化对其的监督指导和统筹协调。在乡镇(街道)层面,组建统一的市场监管所,作为县(区)级市场监管局在乡镇(街道)的派出机构,负责基础性监管工作,依法行使行政处罚权。市场监管综合行政执法改革,对省级及以下地方政府的监管执法职责整合与重新配置进行了探索,但如何将政府纵向间职责合理配置、机构科学设置的理念全面落地,还需要进一步探讨。

  (三)“条块矛盾”没有真正得到解决,“条”钳制“块”问题依然突出

  在“放管服”改革中,“块”的许多改革面临“条”的阻碍,很难向纵深发展。以行政审批局为例,虽然这一改革实践的有限性,并非全然是“条块矛盾”的结果,但它在实际运行中面临的诸多问题,却反映出在“条块分割”政府体系中进行改革的困难之所在。行政审批局是“放管服”改革中地方政府实践的新成果,实现了“权力”和“编制”的实质性划转,即“编随事走、人随编走”。2015年3月,天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川和贵州等8省(市)率先开展了相对集中许可权试点工作。截至2019年年底,全国已成立近千家行政审批局。然而,自2020年以来,却出现了多地行政审批局将部分职权划转回原审批机关的情况。

  其重要的原因是:行政审批局没有“条条”上的主管部门,不仅缺少来自部门含义上的资源支持,还面临多个“条条”的压力。例如,《工商总局办公厅关于进一步统一规范企业登记注册管理工作的通知》要求,“营业执照的法定签发单位是各地工商部门或合并工商职能的市场监督管理部门,营业执照签发单位和营业执照加盖印章单位应当一致,不得在营业执照上加盖非签发单位印章,各地工商部门不得擅自更改营业执照版式和记载事项”。这一规定直接否定了行政审批局在营业执照签发方面的合法性。针对这一问题,中共中央办公厅、国务院办公厅后来发文规定,“原主管部门不得要求企业和群众再加盖本部门印章,杜绝重复盖章”。面对相互矛盾的政策要求,行政审批局经常显得“无所适从”。此外,没有“条”上的主管部门,行政审批局需要直接对口相关业务的上级部门,增加了业务协调难度,降低了行政效率。实践表明,在原有“条块关系”的框架中思考、解决问题,相关工作的推进难度相当大。

  上述问题都与政府纵向间关系有关。长期以来,中国政府纵向间关系的基本特征是“职责同构”,也即“在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”。在这种模式下,各层级政府的职责配置很不明确,机构设置“上下对口”,既不利于整体政府的“全面履责”,也不利于各层级政府“转变主责”和“削减不必要职责”。

  “放管服”改革对政府纵向间关系的调整提出了新的要求。为适应这些要求,合理配置各层级政府职责,平衡“职责同构”的积极意义与消极影响,在此基础上促进合理政府纵向间关系的形成,最终构建中国特色的政府职责体系,这是在政府职能转变、行政体制改革、国家治理水平提升等方面能够取得实质性进展的关键举措。

  四、在“放管服”改革中调整政府纵向间关系的思路

  在“放管服”改革中调整政府纵向间关系,是这一关系调整的新阶段。在这一阶段,需要有意识地突破“收”“放”“集”“分”的思维定式,将思路转化为以“确权”的方式来合理确定各层级政府职责,进而推动构建中国特色的政府职责体系。实现这一目标,需要完善“放管服”改革,处理好“内放”和“外放”之间的关系,强化对“加强监管力度”的重视程度,进而用好“放管服”改革提供的实践平台,细化对各层级政府职责的定位,实现政府间事权、职责和利益的科学合理归位。同时,由于这是一项复杂的综合性工程,还需要相关配套性改革同步跟进,如进一步完善分税制,理顺省以下财政体制;构建多元参与治理机制等,从而为政府纵向间关系调整工作创造条件、提供保障。在此基础上,从树立“政府间伙伴关系”理念着手,全面调整政府纵向间关系,以推动政府发展进入新的阶段。

  (一)处理好“内放”和“外放”之间的关系

  “放”的改革与党的十一届三中全会以来坚持市场取向改革的思路一脉相承,得到各层级政府的重视,“抓”得比较实,社会认同度也高,但是从“放”的改革路径来看,仍存在向下级政府放权多、向市场主体放权少的问题,“放”下去的权力多数还是在政府内部。“内放”的权力没有离开政府,且以上级政府为主导,自然存在放权不到位的问题。针对诸多“不该管”“管不好”的事项,向市场和社会放权,也即“外放”,才是解决问题的关键。然而,作为发展中国家,政府仍然需要承担相当繁重的经济发展和维护社会公平的职责。因此,不能一味强调“内放”或“外放”,而应当处理好“内放”与“外放”之间的关系。

  有鉴于此,需要给政府在市场领域和社会领域的活动确立一个比较合理的定位。20世纪80年代以来,经过反复讨论,政府在市场领域的活动定位已经大致明确,虽然在“政府应该做什么、市场应该做什么”的问题上基本达成共识,但政府在社会管理与公共服务方面的职能,无论是在理论上还是在实践上,都存在许多不足。当前,以建设服务型政府为契机,应当更加重视政府的公共服务和社会管理职能,逐渐把工作重心转移到为社会提供优质服务上来。在此基础上,政府需要继续减少对微观经济活动的直接干预,进一步放弃在要素资源配置中的垄断权力,把属于企业的经营自主权还给企业,使企业真正成为市场主体;把属于市场调节的职能转移给市场,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;把属于辅助性、技术性和服务性的职能交给事业单位和社会组织,培育和加强社会自我管理、自我服务的能力。在此过程中,需要通过清单管理制度巩固改革成果,确保“内放”与“外放”都稳步、高效推进。

  (二)强化对“加强监管力度”的重视程度

  长期存在的“重审批、轻监管”问题,在政府内部已形成深厚的心理基础和相应的思维与行为惯性。虽然“管”的改革强调“放管结合”“加强监管”,要确保监管环节“接得住”“管得好”,但与“放”的改革相比,“管”的相关工作还是经常被有意无意地忽视掉或简单化处理。在实际工作中,当出现“放管未结合”“审管不衔接”等问题时,无论实务工作者还是理论研究者,都习惯从“审批端”找原因,认为是审批权力“放小不放大”“放虚不放实”“明放暗不放”,相关权力一部门下放、另一部门保留等行为所致,进而提出应该继续“下大力气”简政放权,而未意识到或意识到未做到从“监管端”解决问题。

  事实上,“放管结合”目标的实现,是由监管能否有效承接来决定的。过分重视审批制度改革,而忽视监管能力加强,不利于审管关系规范化的实现,会出现审与管在纵向上的分离,影响政府纵向间事权和职责的合理归位。因此,应当转变观念,在思想认识上重视“管”的相关改革,将其放置在与“放”相同的位置;应当创新方式,以信用为保障、以大数据为支撑,提升监管能力。例如,中央政府建立全国统一的综合信用信息平台,实现了各层级政府的信息共享。省级政府借助大数据技术,构建信用评估模型;划分信用等级,确定不同等级的监管措施。省级以下政府遵循最小化原则,收集与监管目的相关的信用信息;利用信用评估模型,计算被监管者的信用分数,将信用分数与信用等级匹配,确定并实施相关监管措施。

  (三)理顺省以下财政体制

  虽然“放管服”改革有助于政府纵向间职责的确认,但职责的有效履行还需要相应的财力来保障。以往的改革比较重视中央与省级政府的财政划分,对于省以下财政体制的复杂性把握不足。从2013年开始的新一轮财政体制改革,尽管仍从中央与省级政府的事权与支出责任安排入手,但开始注意到规范省以下政府间事权配置、支出责任分担等问题。2016年,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)强调,“必须积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革”,同时指出,“省以下财政事权和支出责任划分不尽规范”“省级政府要参照中央做法,结合当地实际,按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权”。这表明财政体制改革进入了一个新阶段,省以下“事权和支出责任相适应的财政制度”转入正面构建阶段。然而,从时间顺序上看,这一改革滞后于“放管服”改革,加之改革的原则性提法较多,操作性方案较少,落实起来难度较大,很难为政府纵向间权力与职责的调整提供财力保障,在一定程度上制约着调整的到位程度。

  省以下财政关系是中央与省级政府财政关系的贯彻与延伸。虽然《指导意见》为省以下财政体制改革确定了基本方向,各省份也据此颁布了诸多文件,但与之相匹配的划分标准和实施方案并未出台,省以下各级政府的财政事权与支出责任清单也未能厘清。虽然当下立即给出量化目标不太现实,但各方面应当根据政府纵向间关系的调整趋势,把握量化的基点,逐步形成更具操作性的方案,而且相关改革方案应当动态调整,改变“一步到位、全面突破”的思路,分阶段、分步骤地逐步推进。例如,可根据中央政府部门的改革情况和省以下政府间的财力状况,增加省级政府的直接支出责任,推进省以下政府间基本公共服务均等化;确定市级、县(区)级政府的财政事权,保持基本公共服务受益范围与政府管辖区域相一致;省级政府通过对市级、县(区)级政府的转移支付,委托其实际承担委托事权、共同事权的支出责任,实现省以下政府间事权收益与成本相匹配;统筹安排地方政府间共同财政事权范围,明确支出责任的分担比例。

  (四)构建多元参与治理机制

  在政府权力“内放”“外放”的实践中,由于一些原因,使得“内放”的权力经常会回到放权的政府或部门手中,而社会组织不成熟、市场竞争不充分、服务质量难保证等问题的存在,也制约着“外放”的效果。以中介组织为例,虽然它们处于政府与民众、政府与市场主体、市场主体与市场主体、民众与市场主体之间,在承接政府放权、提供专业审批服务等方面发挥着重要作用,是理顺政府与市场关系、划清政府与社会边界的中坚力量,但是中介组织或是政府部门的下设机构,或是由事业单位转化而来,凭借行政权力承揽中介服务,而“纯民间”的又有一部分“乱来”。这样,就截留了部分“放管服”改革红利,导致创新创业者难以享受到优质服务。

  政府职责的外部划分与内部划分高度相关,政府、市场、社会的多元共治与政府职责的合理配置、有效履行密切相连。以政府职责边界划定政府职责总量,是历次改革的重要经验和突出特征;而政府职责体系的构建和合理府际关系的形成,正是以政府职责的明确划分为前提的。因此,提升社会多元共治水平,形成政府、市场、社会的良性互动与互相协作,有助于深化和细化政府职责定位,在“转换主责、全面履责、调减不必要职责”的基础上,规范政府纵向间权责关系。具体而言,应当改变行政导向思维,坚持多元共治理念,主动吸纳市场主体、社会组织和公民个人等参与到部分公共管理和公共服务之中,提升多元主体在不同层次、不同方面的参与能力。借助不同主体拥有的不同资源优势、具备的不同专业能力,提高公共管理和公共服务效率;通过频繁且深入地与不同主体的交流、互动,了解不同主体的真实需求,构建政府、市场主体、社会组织和公民个人等主体的合作机制。

  (五)树立“政府间伙伴关系”理念

  由于“放管服”改革的一些具体工作是在原有政府间关系结构框架内进行的,因此不免受其束缚;不仅难以推动政府纵向间关系的调整,也使当前政府纵向间关系的局限性在具体工作中展现得“淋漓尽致”。“职责同构”是中国政府纵向间关系的基本特征,虽然其具有长期存在的传统和一些积极作用,特别是政治保障方面的作用,但也存在诸多需要进一步解决的问题。随着“确权”思路的明确,对“职责同构”进行结构性调整,正在成为改革的重要内容。而“确权”的思路则蕴含着对在政府间逐步形成“伙伴关系”理念的潜在需要。政治建设较为成熟的国家的治理经验表明,政府间伙伴关系是政府间关系模式变迁的趋向之一。

  政府间伙伴关系的发展,有助于将时空维度引入政府职责构建之中,拓展政府职责承担主体的弹性空间;有利于适度淡化上下级隶属关系和平行机构之间过度的竞争关系,突出平等合作的工作关系,促进政府在纵向间的有效分工与密切合作。而且,基于共同的发展利益,各层级政府之间的协商、协调等合作性互动行为会明显增加,而矛盾、冲突等对抗性互动方式则会显著减少,这有利于政治社会的动态稳定。需要说明的是,政府间伙伴关系只是一种工作关系,并不会取代上下级政府之间在政治上的等级关系。西方发达国家的经验表明,政府间伙伴关系总是具有一定的权力等级特征。在伙伴关系中,原有的权威不但不会被削弱,反而会以资源依赖、信息互通、利益共担等方式被强化,这也增加了相互尊重的因素。因而,在政府间形成伙伴关系,实际是一种“双赢”。

  在“放管服”改革背景下,进行政府纵向间关系调整工作任重道远,改革的长期性与艰巨性不容忽视,改革的阶段性与差异性也需要得到重视。可喜的是,相关工作已经开始,并且正在积极推进。可以预见,在党中央的领导和各方面的努力下,在理论与实践方面能够深化和细化对政府纵向间职责配置的定位,从而逐渐形成合理的政府纵向间关系,最终构建中国特色的政府职责体系。

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容