提要：

　　自政策科学成为一门独立学科以来，西方的公共政策研究和实践呈现出明显的实证主义取向。作为对实证主义政策分析范式的批判与补充，西方公共政策领域在20世纪末开始出现一种解释主义范式。解释主义是一种追求理解的哲学，通过探寻文本、话语和行为背后的主观意义，来理解现实和指导实践。方法论上，公共政策的解释主义范式主要包括解释性政策分析、批判性政策研究、叙事性政策分析、论辩式政策分析和协商式政策分析等流派。这些方法论都蕴含了深刻的民主特质。在实践层面，公共政策的解释主义范式在二分法与解释力、政策协商的可行性以及政策民主的碎片化倾向方面还存在一定局限性。而中国的全过程人民民主则从根本上超越了解释主义政策民主的这些限度。

　　作者简介：

　　高奇琦，华东政法大学政治学研究院。

　　李阳，华东政法大学政府管理学院。

　　文献来源:

　　《中国行政管理》2022年第12期

　　一、引言

　　长期以来，实证主义是西方公共政策分析的主流范式。在实证主义的影响下，政策分析师和政策制定者以效率为主要目标，将价值观排除在政策分析过程之外，主张采用运筹学、经济学、数学和统计学方法，将政策制定视为一个技术化项目。随着社会网络的复杂化和多元治理的兴起，作为实证主义立身之本的价值中立、经验知识和工具理性日益显示出局限性。为了更充分地分析和制定公共政策，西方的公共政策分析领域在20世纪末21世纪初开始盛行一种解释主义范式。

　　相对于实证主义，解释主义是一种追求“理解”(understanding)而非“解释”(explanation)的哲学，主要通过探寻文本、话语和行为背后的主观意义，来理解现实和指导实践。公共政策的解释主义范式与后实证主义范式具有密不可分的关系。20世纪70年代开始，以美国为首的西方国家的公共政策学界出现一种反实证主义思潮。期间出现了一系列新的政策分析方法论，如解释性政策分析、批判性政策研究和论辩式政策分析等。1998年，批判性政策研究的代表性学者弗兰克·费希尔(Frank Fisher)提出后实证主义政策分析的概念，作为一个更大的标签来囊括这些方法论。这些方法论在哲学基础上都与解释主义密切相关。因此，在国外学术界，不少学者都将解释主义视为反实证主义或后实证主义的核心特征。笔者认为，后实证主义政策分析范式突出了其“反实证”的一面，是个更加宽泛和笼统的标签。而解释主义则能够更加准确地反映这场反实证主义思潮的核心特质，即解释性和批判性。且在本体论、认识论和方法论上，解释主义政策分析范式也具有更加明确的指向性。在当前的西方政策学界，大部分反实证主义的政策学者都给自己的研究贴上了解释性或批判性的标签，并加入相应的学术共同体。因此，笔者认为，较之后实证主义，用解释主义政策分析范式来涵盖这些反实证主义的、且具有明显解释主义特征的方法论要更加精准，也更能够反映相关学派的思想特质。

　　而相对于解释主义，后实证主义在国内学术界的知晓度要更高。因此，国内关于解释主义政策分析范式的研究主要与后实证主义有关。相关研究主要集中在后实证主义公共政策分析范式的引介和综述;后实证主义中的话语理论及其应用;后实证主义与公共政策民主化;后实证主义政策绩效评估。整体而言，国内学界关于后实证主义政策分析范式的研究成果已较为丰富，但对其解释主义的哲学特质还未给予充分关注，也缺乏对解释主义政策分析范式及学派发展史的系统梳理。鉴于近年来，西方公共政策分析的解释主义倾向日益显著，学术成果不断涌现，且形成了相关共同体网络和学术阵地。本文系统梳理了公共政策解释主义范式的发展历程，阐释了解释主义范式的主要方法论及其民主意蕴，并在此基础上探讨其在实践层面的限度，以期进一步增进国内学界对公共政策解释主义范式的了解。

　　二、公共政策解释主义范式的发展历程

　　从20世纪70年代西方公共政策领域对实证主义范式的反思，到21世纪初公共政策的解释主义范式呈现出蓬勃发展的态势，这期间出现了一批代表性学者、机构和成果;产生一系列解释主义政策分析方法，并被越来越多的政策学者和政策分析师所接受和运用，对公共政策的研究和实践领域产生深刻影响。

　　(一)1970~1992年：理论萌芽期

　　这一阶段的主要特征是美国学术界对实证主义政策分析范式的批判和反思，并伴随着批判性和解释性政策分析理论的创新，为公共政策解释主义范式的出现奠定了坚实的理论基础。

　　20世纪70年代，一批美国学者通过对政策过程中的意义和价值观问题的探讨，拉开了这场实证主义批判的帷幕。美国政治哲学家理查德·伯恩斯坦(Richard J. Bernstein)的两本著作《实践与行动：当代人类活动哲学》和《社会和政治理论的重构》引发了美国学术界关于政策科学理性限度的辩论，批判理论开始进入政策学者的视野。在当时的实证主义政策范式批判阵营中，哈佛大学和麻省理工学院是两个核心阵地。哈佛大学法学教授劳伦斯·特里布(Laurence H. Tribe)和教育学教授卡罗尔·韦斯(Carol H. Weiss)、麻省理工学院城市研究与规划系教授马丁·瑞恩(Martin Rein)与他的同事唐纳德·舍恩(Donald Schön)都对实证主义范式的价值中立原则和过度的“经济主义”(economicism)提出批判，并主张将意义和价值带到政策研究中。

　　20世纪80年代，美国学术界对实证主义政策分析范式的批判逐渐深入，这一时期存在批判性和解释性两条主线。第一条主线围绕批判理论而展开，批判理论与政策分析被有机结合。作为批判性政策研究领域承上启下式的学者，费希尔在《价值观与公共政策：方法论问题》和《面对公共政策中的价值观：标准的政治》中，明确整合了政治、政策和价值观维度，在很大程度上为新的政策分析范式的出现铺平了理论道路。另一条主线围绕解释性理论而展开，文本和话语开始进入政策研究领域。加拿大哲学家查尔斯·泰勒(Charles Taylor)首先将话语带到政策研究领域，指出解释方法的证据来源不是实证主义所强调的“硬数据”，而是特定文化背景下人们对事物的共同理解，话语是把握这种理解的关键工具。美国健康政策学者布鲁斯·詹宁斯(Bruce Jennings)是最早将解释性方法引入政策研究领域的代表人物之一。他在《解释性社会科学与政策分析》一文中，直接使用了“解释性方法”(interpretative approach)和“解释性政策分析”(interpretive policy analysis)等表达方式，为后期解释性政策分析流派的形成奠定了重要基础。

　　(二)1993~2005年：范式成形期

　　这一阶段的主要特征是批判性路线与解释性路线逐渐合流，解释主义政策研究阵地开始从北美向欧洲拓展。解释主义政策分析的概念、方法和范畴被明确界定，公共政策的解释主义范式开始逐渐成形。

　　经过八十年代一批学者的努力，解释主义政策分析拥有了坚实的理论根基。在此基础上，九十年代的公共政策学者们开始着力对解释主义政策分析的边界进行重建和扩展。这一工作首先体现在费希尔和约翰·弗瑞斯特(John Forester)在1993年合编的《政策分析和规划中的论辩转向》一书上。这本书是批判理论与政策分析相结合的经典作品之一，其内容涉及政策制度与实践、概念分析方法以及论辩理论。之后，费希尔在其文章《超越经验主义：后实证主义视角下的政策研究》中建立了一个广泛的标签——后实证主义政策分析，以此来囊括话语、解释和论辩等相关方法。

　　解释主义政策分析的概念也在九十年代被明确界定。1996年，荷兰瓦赫宁根大学公共政策教授、著名解释方法学家德沃拉·亚诺(Dvora Yanow)出版了颇具影响力的《政策意味着什么：解读政策和组织行为》一书。她在书中将解释主义政策分析定义为一种政策分析方法，“侧重于政策的意义、政策所表达的价值观、感受和信仰，以及将这些意义传达给不同受众并被不同受众解读的过程”。亚诺的定义更偏向于一个广义上的定义，这使得解释主义政策分析在概念上具备了充分的开放性。1998年，批判性路线的代表学者费希尔、罗伯特·霍普(Robert Hoppe)和马丁·海耶尔(Maarten A. Hajer)与解释性路线的代表学者亚诺和亨里克·瓦格纳(Henrik Wagenaar)在美国政治科学协会会议上成立了“理论、政策和社会”小组。该小组的成立在很大程度上标志着批判性路线与解释性路线的合流。此后，这些学者开始频繁互动，相互学习吸收，并直接促成了解释主义政策分析范式的重要方法论之一——“协商式政策分析”的诞生，并将民主政治理论、协作规划、公共政策调解、话语和实践理论的发展纳入解释性政策的研究范畴。

　　(三)2006~2015年：学派形成期

　　这一阶段的主要特征是解释性政策研究的学术共同体和学术阵地形成，研究活动开始制度化，逐渐成为政策研究领域内的一个重要学派。

　　2006年，在英国伯明翰大学公共政策学院的促成下，第一届解释性政策分析全球会议在伯明翰大学成功举办，标志着“解释性政策分析网络”(Interpretive Policy Analysis network，IPA)的正式形成。在解释性政策分析网络成立的第二年，批判性和解释性研究的学术阵地——《批判性政策研究》(Critical Policy Studies)杂志正式创刊。该杂志重点关注政治和政策理论与具体治理实践的关系，在方法上超越了狭隘的经验主义方法，特别关注解释性、辩论性和话语性的决策方法。

　　21世纪初，越来越多的政策学者开始将注意力从实证主义方法的批判转向解释主义方法的创新，并取得了一系列突破。譬如，亚诺的《进行解释性政策分析》;[38]瓦格纳的《行动中的意义：政策分析中的解释和对话》;佩雷格林·施瓦茨-谢(Peregrine Schwartz-Shea)和亚诺合著的《解释性研究设计：概念和过程》等都是其中的代表性成果。2014年，欧洲政治学会(European Consortium for Political Research，ECPR)的年度全体会议专门组织了一个主题为“批判性政策研究：话语、论辩与解释”的平行论坛。这是解释性政策研究首次进入国际学术组织的会议议程，表明了更大的学术共同体对解释性政策研究的认可和关注。2015年，费希尔等人主编的《批判性政策研究手册》出版。该手册整合了批判性研究和解释性研究，在政策研究领域产生了巨大的影响力，可以被视为解释性政策研究学派形成的一个重要里程碑。

　　(四)2016年至今：多元发展期

　　这一阶段的主要特征是解释性政策研究呈现出多元化发展状态，并形成了一系列细分领域，开始进入更加广阔的公共管理和政治学领域。

　　当前，解释主义政策分析已成为北美、欧洲和全球南方政策研究的重要思想流派。相关国际学术组织也采取了一系列措施来支持其发展。譬如，国际公共政策协会(International Public Policy Association，IPPA)为批判性政策研究创建了专门的学者网络，并在其非常有限的冬夏令营课程中增加解释性政策课程。2020年9月，欧洲政治学会以“政策研究的解释方法：发展、挑战和前进方向”为主题召开了为期三天的线上研讨会，汇集了全球100多名解释性政策学者，以促进解释性政策研究方法的多样化发展。近年来，解释主义政策研究领域呈现出一幅百花齐放的图景，出现了诸多新研究和新方法，如批判性话语分析、关系理论、行为研究、政策冲突研究、协同治理、情感分析、比较解释研究等。

　　上述进展充分表明，公共政策的解释主义范式已经进入了一个多元化发展阶段，并显示出强大的生命力。尽管目前，我们将其描述为一种完全成熟和被广泛接受的专业政策分析范式也许还为时尚早，但在治理领域快速变化的影响下，公共政策解释主义范式已然成为实证主义范式的一个重要替代方案。

　　三、公共政策解释主义范式的方法论流派及其民主意蕴

　　公共政策解释主义范式的方法论主要包括：解释性政策分析、批判性政策研究、叙事性政策分析、论辩式政策分析、参与式政策分析和协商式政策分析等。这些方法论流派之间不仅具有诸多共同主张，同时也存在非常紧密的逻辑关联。

　　(一)两根主干：解释性政策分析和批判性政策研究

　　公共政策解释主义范式方法论的第一根主干是解释性政策分析(Interpretive Policy Analysis，IPA)。它将解释主义哲学的本体论和认识论应用于公共政策研究，旨在通过各种定性方法来探究政策问题对于行动者的主观意义，以此来指导政策实践。1983年，詹宁斯基于社会科学的解释性方法首次提出解释性政策分析的概念。之后，亚诺和瓦格纳等人在九十年代对其进行了大幅度的发展。相对于实证主义范式的工具理性，解释主义范式追求的是一种价值理性。在知识观上，解释性政策分析更加关注行动者的本地知识。受解释主义认识论影响，解释性政策分析特别关注行为者的主体性，并努力把握意义是如何产生及其塑造行动和制度的过程。因此，在很大程度上，我们可以把解释性理解为对行动者主观意义的理解。意义是被定位的，不能以抽象的方式研究，而需要在具体的情境中进行分析。换言之，解释性政策分析是针对情境的，而不是用一般规律或原则来代替本地知识。

　　公共政策解释主义范式方法论的另一根主干是批判性政策研究(Critical Policy Studies，CPS)。批判性政策研究通过社会正义、民主和赋权等规范来审查现有政策承诺和实践，旨在提高政策决策质量，实现更大的社会意义。正如约翰·德雷泽克(John S. Dryzek)所指出的，“批判性政策分析致力于消除扭曲，这种扭曲可能通过压制、贬低或欺骗发生”。关于批判的原因，费希尔认为与社会变革有关。社会作为一个涉及政治和社会斗争的权力体系总是在发生变化，但社会结构并未进行及时调整。因此，我们需要反思性地探索现有社会结构与社会、政治和文化之间的紧张关系。批判性政策分析师的工作就是保持警惕，及时监控这些潜在的社会转变。

　　尽管批判性政策研究与解释性政策分析具有很大的相似性，但二者间依然有着清晰的边界。根据费希尔的观点，批判性政策研究与解释性政策分析的关键区别在于前者具有“自反性”(reflexivity)。解释性分析旨在揭示和理解行动者在做这件事时的信念、目的和动机，这些是一种个体主观意义。批判性分析则不止于此，它反思性地检查行为者的陈述和行为的社会意义，并审查相关理论框架的规范和价值观是否符合这些意义。换言之，批判性政策研究会根据行为所属的更大的意义系统来评估行为。批判性政策研究一定具有解释性，而解释性政策分析如果涉及更广泛的社会意义层面的反思便具备了批判性。

　　(二)四种传统：叙事、论辩、参与、协商

　　一是“叙事性政策分析”(Narrative Policy Analysis，NPA)。叙事是一种典型的解释主义方法。美国加州伯克利大学政策分析师埃默里·罗伊(Emery M. Roe)开创性地将政策分析与广泛的叙事结合起来，提出叙事性政策分析的概念。叙事性政策分析通过关注政策参与者讲述的以问题为导向的故事，以消解政策争议，促进共识的达成。罗伊认为，叙事可以让人们更好地理解政策问题。他将叙事视为讲故事，认为公共管理者对政策问题讲好故事的能力与他们管理这些问题的能力直接相关。罗伊在《叙事性政策分析：理论和实践》一书中阐释了叙事性政策分析的一般过程。首先，叙事性政策分析需要识别主导叙事以及与其相反的非故事和反故事，这些叙事反映了政策争议的不确定性和复杂性。之后，政策分析师从这些叙事的比较中生成一个新的“元叙事”(metanarrative)。元叙事是“一场争论中的政策叙事，包含了争论中的主要意见，但在此过程中不会忽视任何反对意见”。在政策争议中，元叙事的形成是一种隐性的寻求共识的过程，可以使问题更易于决策。如果将一项政策视作一棵树的主干，政策争议是这棵树的各个分枝，而元叙事则是埋藏在地下的根，超越了争论本身，实现了一种更深层次的价值包容。

　　二是“论辩式政策分析”(Argumentative Policy An­alysis，APA)。20世纪90年代，受政策分析和城市规划领域的“论辩转向”(argumentative turn)影响，一种以语言和论辩为中心的论辩式政策分析成为当时政策研究的重要方向。论辩式政策分析基于这样一种假设：政策对于行动者的主观意义需要通过竞争性的论辩才能呈现，政策共识需要通过论辩才能达成。詹多梅尼科·马约内(Giandomenico Majone)的《政策过程中的证据、论据和说服》和斯通的《政策悖论与政治理性》是论辩式政策分析的奠基性作品。马约内通过阐述监管政策中的“科学专业知识危机”，突出了论辩式政策分析的必要性。他认为，政策分析是一种修辞，一种“说服性话语的古老艺术”，因此政策分析师需要系统地关注语言和词汇在其中的作用并做到“以言行事”(doing things with words)。类似地，斯通也强调了语言和说服在政策过程中的重要性，指出公平、效率、安全和自由等关键政策原则都没有固定的定义，需要通过竞争、论辩和冲突的过程来定义。1993年，费希尔和弗瑞斯特主编的《政策分析和规划中的论证转向》出版之后，论辩式政策分析有了明确的研究议程，成为政策研究中的一个重要趋势。

　　三是“参与式政策分析”(Participatory Policy An­al­ysis，PPA)。20世纪90年代初，在彼得·狄龙(Peter deLeon)、威廉·邓恩(William N. Dunn)、丹·德宁(Dan Durning)和德雷泽克等一批公共政策学者的推动下，西方公共政策领域出现了一种以参与为导向的参与式政策分析方法。传统的政策分析和规划模式不提倡建设性和系统的公众参与，或将公众偏好作为政治上的权宜之计。而参与式政策分析则是一种旨在扩大政策参与范围，并以话语或协商模式收集信息、提供政策建议的方法。参与式政策分析强调公民、政策分析师和政策制定者之间的充分互动。目的是向各方提供信息访问和解释，使公众能够理解政策问题，并促进严肃的公众讨论和学习。情景研讨会、政策模拟、民意调查、德尔菲法、公众咨询委员会、公开听证会、公民陪审团等都是参与式政策分析的常用实践载体。需要注意的是，我们不能将“参与式政策分析”与“参与式政策制定”相混淆。根据狄龙的观点，参与式政策分析是为了“使所有被政策决策影响的团体都能平等的发出声音并被听到”，与公民直接参与政策制定或政治决策不同，它主要是为决策者提供信息和建议，而不是做出政策决定。这也是参与式政策分析与10年后出现的协商式政策分析的最大区别。

　　四是“协商式政策分析”(Deliberative Policy Analysis，DPA)。受哈贝马斯交往理论的启发，海耶尔和瓦格纳在21世纪初叶提出协商式政策分析。协商和话语分析是协商式政策分析的主要方法。协商来自协商民主的规范传统，涉及协商、合法性、参与、代表和问责等原则和实践;话语分析来自解释主义传统，关注各种解释的参与，反映不同的价值观、兴趣和假设。国内协商式政策分析的代表性学者李亚认为，与传统政策分析相比，协商式政策分析具有四项特征：一是解释性的而不是经验性的，将群体的不同诉求、价值观、利益和关注点作为政策调查的起点;二是将公众参与置于政策分析的核心;三是以利益相关者之间的对话、论辩和协商为基本分析单位;四是重新定义政策分析师的角色，他们不再单一的向政府客户兜售想法，而是为所有合作伙伴提供支持，以保证更加平衡的参与、有效的协商和建立共识。与参与式政策分析不同的是，协商式政策分析并没有止于参与和互动，而是主张在协商基础上做出政策决策。在很大程度上，协商式政策分析完成了参与式政策分析未竟的民主事业。

　　可以看出，以上这些方法论流派在理论假设、研究方法和代表人物等方面存在一定的关联和重叠，尤其是在核心政策分析方法上存在着显著的发展关系。例如，论辩式政策分析在叙事性政策分析的基础上，整合了松散的语言陈述，为话语赋予了叙事结构，对叙事进行了更结构主义的解释;批判性政策研究在协商式政策分析的基础上，进一步反思了政策协商参与者的行为和制定的政策对于更宏大的社会规范的意义。笔者将不同方法论所运用的核心政策分析方法进行提取后发现，这些方法论之间呈现出一定的阶梯式排布。从仅仅关注话语和叙事的叙事性政策分析到强调反思性的批判性政策研究，公共政策解释主义范式在方法论上呈现出一个不断向上跃升的趋势(图1)。

　　(三) 公共政策解释主义范式的民主意蕴

　　通过上述对公共政策解释主义范式主要方法论的梳理，我们可以看出，不论是哪一个公共政策解释主义方法论流派，都深刻蕴含着对民主的追求和期待。邓恩指出，政策分析必须在高度复杂、悬而未决、充满冲突和以行动为导向的现实政治世界中运作。在实证主义政策分析范式下，理性的政策制定从根本上是面向决策的，主张从政策过程中去除价值观，侧重于预测后果并消除决策结果的不确定性。在解释主义者看来，实证主义政策分析存在一种“知识压迫”(knowledge oppression)。这种压迫具有技术官僚主义和精英主义的特征，对政策辩论抱持不欢迎的态度。这些特质使得实证主义政策范式对西方的公共政策民主化产生了一定程度的不利影响。

　　公共政策民主化的一个必要前提是公众对于政策的理解。而理解是公共政策解释主义范式的根本旨归。因此，公共政策的解释主义范式可以有效增进公众等相关主体对于政策的理解和认同，进而推动政策协商。在解释主义者看来，知识的作用随着政策环境的变化而变化。知识并没有被接受，而是越来越多地被协商。在公共政策解释主义范式下，政策决策将是协商的结果，这些协商努力争取各种可能性，包括共识、协议、公约以及对差异的承认和理解。换言之，公共政策解释主义范式将行动者的主观意义作为政策分析的入口，强调参与、对话和协商的重要性，其本质是一种政策赋权机制。

　　公共政策解释主义范式的叙事和论辩传统也具有天然的民主特质。威廉·康诺利(William E. Connolly)认为，复杂性、时间和多元化所带来的“时间流中的曲折和转向”使我们难以理解正在发生的事情，进而限制了我们制定政策以及集体解决问题的能力。这种情形类似于海耶尔在《没有政体的政策?政策分析与制度空白》中描绘的不确定时代的政策决策图景。在他看来，传统的政策决策是一种具有明确线性和目的性的过程，即拉斯韦尔描绘的经典政策阶段。在现代性的影响下，随着市民社会、跨国网络和新兴技术的发展，诸多领域都出现了一种“制度空白”(institutional void)。制度空白导致民主赤字，需要通过叙事和论辩来赋予政策决策的合法性。国家和政府是公民参与的促进者和调解者，与其他行动者共享政策空间。

　　公共政策解释主义范式的民主意蕴还体现在政策专家的定位上。在实证主义政策分析范式的影响下，专家知识占据主导地位，草根经验知识日趋式微，地方知识和背景经验面临消亡。大多数公共部门在制定政策时都强调流程而不是内容，即依赖于规则合规性，而不是调整规则以确保在当地的环境中实现预期目标。公共政策解释主义范式则主张政策专家不能将自己定位为享有特权的外部观察者和指导者，而应当积极充当政策科学分析框架与相互竞争的地方观点之间的调解者，目的是从不同的竞争性观点中得出各方一致接受的标准。这些标准可以促进政策专家和非专业公民之间的辩证交流。在这种交流中，政策专家、政策制定者和公民的认知界限可以通过竞争性观点而得到扩展，从而更好地把握政策争议的各个方面来扩大决策范围。简言之，在公共政策解释主义范式下，政策决策应当由各方平等作出，政策专家的判断永远不能代替政治共同体及公民的愿望和选择。

　　四、公共政策解释主义范式的限度及其超越

　　西方公共政策的解释主义范式在很大程度上弥补了实证主义公共政策分析范式的局限性。但与此同时，为了强化自身的“反实证”特质，解释主义在很多问题上也站在了实证主义的对立面。此外，尽管公共政策解释主义范式对于民主具有更强的亲和力，但受到资本主义政治制度的影响，在实践前景上仍存在一定的紧张之处。

　　(一)解释主义的二分法与解释力问题

　　解释主义对主观与客观、理解与解释、结构与行动者、信念与行动之间的关系存在一种二元理解。在主观与客观之间，解释主义坚定地站在了主观阵营。在理解与解释之间，绝大部分解释主义者都拒斥作为实证主义认识论的解释，而转向可以内嵌信念、价值和意义的理解。在结构和行动者方面，解释主义沿袭了康德的主观能动性，认为意义决定了人们的行为。解释主义者或是直接忽略社会结构对人们行为的影响，或是强调这种影响的未知性。

　　解释主义的这种二分法促生了理解的多样性。尽管这种多样性具有一定的去中心化的民主色彩，但却很容易招致实证主义者的批评。在实证主义者看来，解释主义对主观意义的追求，对文本、话语、行为和事件的理解存在相当大的不确定性。而且由于缺乏结构分析，解释主义政策分析往往难以回答一些与权力等宏大对象有关的核心问题。譬如，如何限制政策协商场域的制度条件，以及政策协商如何影响更广泛的社会结构。同时，这也使得政策分析师难以准确把握行动者的潜在利益立场，以及他们如何根据社会地位、经济激励和政治条件等宏大元素调整与他人的互动策略。[66]社会结构在解释主义中的模糊地位问题源于解释学分析的“具象性”(concreteness)。因此，解释主义面临的一个重要挑战就是解释的确定性和可泛化。这对于评估和改进政策协商系统至关重要。为了解决这些问题，有必要将结构分析和解释分析结合起来。

　　“意义”的不可捉摸也在一定程度上弱化了解释主义的解释力。解释主义的目的是确保清楚地理解事件的意义和人类行为的意图。美国历史哲学家海登·怀特(Hayden White)指出，解释主义者的共同关注点不是解释人类行为，而是理解行为。“解释性研究不是寻求对行为的因果解释，而是增强了我们对社会情境中行为者的信仰、意义、感受和态度等的理解。”但意义本身是一个非常抽象的概念，其内涵和外延均具有高度的模糊性。因此，解释主义者需要回答的问题是：我们如何设想用意义来理解某事?如何判断理解的正确与否?意义是一个概念还是存在不同意义的概念?我们如何记录意义?意义和行动的关系是什么?也许只有对这些问题作出明确回应，解释主义才能不落相对主义和自我解释的窠臼。

　　(二)解释主义政策协商在西方社会的可行性挑战

　　解释主义公共政策分析促进了西方的政策协商实践。在瓦格纳等协商式政策分析学者眼中，存在这样一个宏大的假设：经过协商后的政策，考虑的问题面要更加广泛和深刻，可以为政策过程带来更大的合法性，这是传统的实证主义政策分析范式所不能比拟的。但这也许只是一幅理想中的图景，忽视了西方的现实社会背景。在西方的政治体制下，政策协商效率是摆在政策制定者面前的一道难题。在社会利益主体日益多元化的背景下，政策议题的类型越来越丰富，公众参与政策协商的范围将更加广泛，频率也更加频繁。

　　公众参与政策协商是一种典型的政治参与行为。萨缪尔·亨廷顿(Samuel P. Huntington)认为：在一个快速变动的社会中，高频率的社会动员和政治参与导致人们的过高期望，形成了对政治体系的超负荷压力。如果没有健全的、制度化的体系加以疏导，这种期望就会变成强烈的社会挫折感，从而转化为不稳定的暴力。尽管亨廷顿描绘的这种政治参与过载的情况指涉的是新兴国家，但对于我们理解发达国家的协商民主同样具有启发意义。如果一个国家还未建立起一套强大的、能够支撑起大规模政策协商的制度体系，那么政策协商将难以实现其预期目标，甚至可能导致社会的不稳定。西方的民主为典型的代议制民主，其民主制度体系主要围绕选举而非协商，难以支撑起广泛的政策协商实践。

　　反观中国，全过程人民民主则从根本上超越了解释主义政策协商的局限性。首先，中国拥有专门的协商机构——人民政协。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是具有中国特色的制度安排。人民政协具备完善的组织机构和运行制度，将协商民主的范围扩展至34个界别，为人民群众通过选举以外的方式参与公共事务管理提供了充分的载体支撑和制度保障。其次，中国有着深厚的基层协商议事传统，并积累了丰富的协商经验。“有事好商量，众人的事情由众人商量”是中国协商民主的重要准绳。北京的胡同议事会、上海的社区“三会”(听证会、协调会、评议会)、浙江温岭的民主恳谈会、江苏苏州的“吃讲茶”、安徽芜湖的“社情民意气象站”、四川成都的“坝坝会”、云南大理的“楼宇协商会”等都是中国基层协商民主的生动实践。且这些实践也只是中国协商民主图景中的冰山一角。最后，中国的协商民主是一种制度化的民主，与国家治理相互因应，具有完善的资源配套和国家能力支撑。协商民主实践过程中的一切必要因素都在相应的制度、政策、程序、规范中得到体现和保障。

　　针对超大型国家实施民主的规模难题，防止出现无序参与、低效参与以及参与过载等问题，中国建立了民主集中制，将民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。习近平总书记曾深刻指出民主集中制的价值：“民主集中制是我国国家组织形式和活动方式的基本原则，是我国国家制度的突出特点。在党的领导下，各国家机关是一个统一整体，既合理分工，又密切协作，既充分发扬民主，又有效进行集中，克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端”。简言之，西方的制度体系在很大程度上服务于选举民主，给大规模的政策协商留下的制度空间十分有限。而中国的政治中向来有协商的传统，在国家制度的设计之初就已经为协商民主预留了重要位置。这样的顶层设计为大规模、可持续的协商民主实践发挥了制度性保障作用。

　　(三)解释主义政策民主的竞争性和碎片化倾向

　　在公共政策解释主义范式下，政策协商需要有政策专家或政策分析师的参与。受选举政治的影响，西方的政府具有明显的自身利益导向。政策分析师、政策制定者、公民以及其他利益相关者在政策协商过程中是一种博弈关系。这也是为何西方的政治生活中存在诸多典型的“政策企业家”(policy entrepreneurs)。这些政策企业家或是政府内部官僚，或是政府外部的利益集团、商业机构、社会团体和个人。政策企业家通过投入时间、精力和金钱等资源，制定活动策略，同时承担一定的风险来进行政策创业活动，以实现自身的利益目标。这种政策创业行为一方面与韦伯所描画的资本主义精神有关，另一方面也反映了西方的一种利益政治。曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)认为，西方国家以选举为核心的民主体制中存在大量的利益集团。利益集团通过选举操控政府决策，制定和贯彻排他性政策，成为国家衰落的重要原因。可以说，西方的解释主义政策民主不可避免地存在一种竞争性倾向。尤其是在移民国家，当公共政策涉及到种族、族群、宗教、阶层和性别等敏感属性时，各群体会更加强化自身的价值立场和利益定位，进而更有可能出现政策竞争和冲突。此外，解释主义是西方公共政策领域的一种后进范式，在21世纪初才开始蓬勃发展，目前在西方政治舞台上的“占有率”还很低，与西方的民主制度还未实现高度契合。由于不同的政策分析范式对于民主的定位、界定以及实现方式存在一定差异，因此可能导致解释主义与其他政策分析范式所建构的民主呈现出一种碎片化的分布。

　　不同于西方解释主义政策民主的竞争性和碎片化，中国的全过程人民民主是一种整体性民主。这种整体性主要体现在中国的领导核心以及国家治理体系两个方面。一方面，中国特色社会主义最本质的特征就是坚持中国共产党的领导。全过程人民民主是一种人民民主，是中国共产党带领人民进行的伟大创造。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，“中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”。中国的政府是人民政府，代表的是最广大人民的利益。政府在设计和制定政策过程中，始终将公共利益置于决策的中心。这样的制度设计从根本上避免了民主成为某些组织或个人争夺利益的工具。另一方面，中国国家治理的系统性特征型塑了全过程人民民主的整体性。全过程人民民主以一种整体化和协同化的方式嵌入在国家治理体系之中，是一种与国家意志相统一的全链条、全方位、全覆盖的民主。全过程人民民主不仅在内容上具有整体性，有别于以选举事件为核心的零散性、碎片化的“非全过程民主”，同时在政治制度上也体现为不同党政机构和制度模块之间的相互支撑，是一种全局性的民主。

　　五、结语

　　公共政策分析具有强现实指导性，其根本目的在于通过改进公共政策来改善现实社会。在解释主义者看来，政策制定中涉及的社会问题对于不同的对象具有不同的意义，政策分析师和政策制定者要充分探寻这种情境意义，并以此指导政策实践。对于那些渴望洞察本地知识的政策研究者而言，解释主义的“意义”要比实证主义的“数据”更具吸引力。这场探索不仅对西方的公共政策研究和实践都产生了深刻影响，还在当前充满了不确定性的全球公共政策领域中显示出巨大潜力。

　　公共政策的解释主义范式本质上是一种公众赋权和政策民主化机制。解释主义范式的出现昭示了后现代社会的公共政策对人本身的更多关怀，是一种对技术理性的反思和价值理性的回归。公共政策解释主义范式发展的一个重要经验是政策分析方法对于政策实践领域的积极影响。尽管中国的全过程人民民主在可行性和广泛性等方面都超越了解释主义政策民主，但在一定程度上，公共政策的解释主义范式对中国公共政策的制定以及全过程人民民主的完善仍具有可资借鉴之处。在理念上，我们要重视政策对象的本地化知识和主观价值感，将民主化的目标融入政策需求收集到政策终结的全过程;在方法上，我们要关注话语、叙事、论辩、参与和协商等方法的价值，避免陷入技术主义的误区;在实践上，我们要强化公共政策研究和实践领域的交互，将适合本国情境的公共政策分析方法用于指导政策实践。最后，解释主义与实证主义的二元分析框架可以为我们理解西方公共政策分析范式提供便利。但我们还应当注意到，在二者之间还存在着一些试图将实证和解释相融合的声音，如行为主义范式和实用主义范式等。对于中国而言，需要抱持为我所用的态度，将批判性借鉴与本土化创新相结合，超越单纯的范式之争。