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观察与思考

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赋权减负增能,探索超大城市基层治理现代化新路

作者:韩志明

来源:澎湃新闻

来源日期:2022年10月12日

本站发布:2022年10月25日

点击率:47次


  基层治理是国家治理的基石,基层治理现代化是国家治理现代化的基础工程。伴随着社会主要矛盾的变化,基层治理也出现了巨大的变化,构成了影响公共生活和社会秩序的重要变量。人民群众能不能过上好日子,能不能有获得感和幸福感,基层治理的好坏至关重要,影响深远。作为具有世界影响力的超大规模城市,上海始终行走在探索基层治理现代化新路子的大道上。

  9月6日,上海市召开深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设的“万人大会”,指出要深入探索符合超大城市特点和规律的基层治理现代化新路子,加快形成为基层赋权、减负、增能的强大合力,不断提升超大城市基层治理的科学化、精细化、智能化水平,打造共建共治共享的基层治理新格局,再次重申了城市基层治理现代化的原则、要求和愿景,也吹响了探索超大城市基层治理现代化的新号角。

  发挥党组织的核心领导作用

  基层治理千头万绪,事务繁杂,人口交错杂居,矛盾纠纷密集,很多时候都是既不好管理,也很难管得好。推进基层治理现代化,首先是要解决谁来领导以及如何领导的问题,说到底是必须要加强和改进党的领导,更好地发挥基层党组织的核心领导作用。东西南北中,党是领导一切的,党的领导是破解基层治理问题和难题的重要途径,也是推动基层治理现代化的核心力量。为此必须要从两个方面入手强化和优化党的领导:一方面,以基层党组织为“引擎”,着眼于基层治理中的重大现实问题,系统推进党建引领的组织和制度建设,全面提升党组织统筹、谋划和驾驭基层治理的能力;另一方面,要立足于基层社会的差异性和特殊性,建构党建引领基层治理的网络体系,全面提升管理和服务群众需求的能力,将党的领导的制度优势转化为治理效能。

  众所周知,上海在基层党建方面有着深厚的红色基因,也打造了区域化党建等多种形态的典型案例,推动了基层社会的协商共治。对于当前基层社会中琐碎而繁杂的利益格局,党建引领基层治理绝不能只是贴贴标签,喊喊口号,走走过场,搞形式主义,而是要坚定地高举党的旗帜,强化基层党组织建设,研判和分析基层治理中的重大问题,紧扣民生、民情、民需和民意,解决群众关心关切的热点和难点问题。在当前高度原子化的现代社会中,党建引领逆势而上,可以做到高位统筹,兼顾各方,将各种社会主体及其资源都联结起来,延展基层治理的广角和触角,全面提升基层社会的可治理性,也可以破除人们对自我利益的过度关切,强有力地拓展公共利益的想象力,循序渐进地解决各种棘手问题,共建共享美好生活。

  重心下移的趋势及其挑战

  一般而言,高层管理者通常是在办公室里工作,可以做到运筹帷幄,指挥若定,远距离地协调关系,解决问题,以至于既不需要直接触及具体问题,更不了解各种问题的细节。而基层治理则必然是短兵相接的地方,需要直接碰触社会矛盾纠纷,尤其是经常需要在现场开展工作,进行面对面的互动交流,当场采取某些措施。基层治理既置身社会问题的现场,比较了解实际情况,但又处于治理体系的底层,缺乏相关的资源和能力,因而经常出现的问题就是,“看得见的管不着,管得着的看不见”,有权力解决问题的人没有来解决问题,而看得到问题的人则没有解决问题的能力。所谓“巧妇难为无米之炊”,基层治理明明面临着很多棘手的问题,许多问题也迫切需要解决,但也只能是心有余而力不足,从而放任自流,拖延不决。这些问题内在地提出了治理重心下移的要求。

  正如大会所强调的,抓好基层治理是全市上下的共同责任,各级政府及其职能部门都要心为基层想,劲朝基层使,人往基层走,把管理和服务的重心下移到基层,把更多的治理资源配置到基层单位,使基层有能力和有办法就地解决问题,做到“小事不出网格,大事不出社区”,切实打造更多“家门口”的优质服务品牌,降低公共服务的成本。这是提升基层治理可行性的必然要求,也是提高公共服务效率的必由之路。各地推行的改革和创新,不管是“接诉即办”改革,还是“城管下沉”改革,以及破解形式主义的问题,都体现了基层治理重心下移的趋势,即为基层放权、减负和赋能,真正让基层成为攻坚克难的坚强堡垒,精准而有效地解决各种挑战和难题。当然,这其中也存在阻碍治理重心下移的因素,基层干部也可能接不住相关的权力和资源,权力下沉后也可能导致权力的滥用。

  寻找打造治理合力的方法

  长期以来,基层治理都存在“九龙治水”的困境,面临着治理资源分散、数据信息难以整合、问题识别手段单一、问题发现不及时、处置应对合力不强以及相互之间掣肘等治理难题,相应的,各种联合执法和联勤联动机制应运而生,破解碎片化治理的难题。实际上,社会矛盾纠纷非常多,相关的机构和部门也非常多,但不仅个别的部门不能解决问题,甚至多个部门也未必能解决问题,甚至是,更多的部门反而增加了协调的成本,带来更多的制度摩擦,意味着更大的治理障碍。现实的问题摆在哪里,每个部门都有某些与问题相关的职权,但却又没有完全解决问题的权能,还缺乏组织协同共治的途径和方法,以至于许多问题被漫无休止地拖延和推诿,既耗费精力,又浪费资源。

  下面一根针,上面千条线,社会问题是系统性和整体性的,而基层治理通常是分层级和分部门的,最后必然形成了广泛的错位难题。就此而言,基层治理尤其需要以具体的事务为中心,聚焦困扰人民群众的棘手问题,推动各方面力量的协同共治,切实提高问题解决的效率。正如当前“高效办好一件事”和“高效处置一件事”等改革实践所表明,基层治理现代化需要开发数字技术的应用场景,建构卓有成效的治理机制,以集中和整合治理资源,多维度打造治理合力。值得指出的是,现代信息技术的深入应用,推动了政府数据的共建共享,还可以打破部门之间的壁垒,建构简约而流畅的处置链条,不仅链接和整合了分散的治理资源,也形成了连贯而可控的管理闭环,提升了治理效能。

  推动社会多元力量的参与

  人民城市人民建,人民城市为人民,良好的治理必须是开放参与的治理,而基层治理又是人民群众能够参与得了的地方。这就需要坚持发展全过程人民民主,开辟和畅通社会参与的渠道,推动社会力量参与到基层治理过程中来。不管是市场的力量,还是社会的力量,都具有各自的优势和潜能,在基层治理过程中发挥着不可替代的作用。面对日益多元化和差异化的社会,大包大揽的做法注定是会失灵的,任何单边化的行动也是行不通的,而理想的办法就是坚持发扬民主精神,开辟社会参与的通道,比如发展多样化的协商议事机制,促进相互之间的良性互动,通过协商对话来谋求问题的解决,提高基层治理的共识性水平,最终提高人民群众的获得感、归属感和幸福感。

  基层社会从来不是世外桃源,不仅需要快捷舒心的优质服务,也需要令行禁止的有效管理。社会固然包含大量可以妥协或通融的事务,但也存在许多需要管控的难题,对于那些恶意为之的、不讲道理的甚至违法的问题,尤其是需要雷厉风行的严格执法。此外,有事好商量,有事能商量,寻找最大公约数,说起来容易做起来难,这不仅需要开发良好的协商技术规则,更需要在操练中提升参与者的民主素养。实际上,基层协商治理也还存在程序流程不规范、协商内容不充分以及协商结果难应用等问题。协商共治固然代表了参与式民主的理想,也具有广泛的群众基础,但基层治理也需要避免旷日持久的消耗战,致力于快刀斩乱麻地高效解决问题。这就需要基层干部积极行动起来,既要有责任心,更要有担当,聚精会神投入基层治理中去,夯实好良政善治的底座。(作者系上海交通大学中国城市治理研究院院长助理、教授、博士生导师)

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