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辞官下海

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放大与透视:新一轮“官员下海”解析

作者:周庆行 吴新中

来源:中国党政干部论坛 2004年第2期

来源日期:0001年01月01日

本站发布:2004年05月31日

点击率:1654次


“下海”本意是指到大海中去,自然包括渔民出海捕鱼。借用“下海”一词来指人们的经济行为则是近几年国人的创造。如今,人们把凡是向市场经济迈出一步都称为“下海”。进入新世纪,随着我国市场经济的进一步发展,我国政府官员(特别是一些地方政府中的副处级、处级及其以上的官员)掀起了新的一轮下海浪潮。就目前看来,我国官员下海主要有两种形式,一种是“辞官下海”,一种是“带薪下海”,本文探讨的是“辞官下海”。

    一、我国新一轮官员下海的现状、特点及原因

    近年来,政府官员“辞官下海”已成为社会各界关注的焦点。据浙江省有关部门统计,从2000年到2003年3月,全省(省直机关和11个市)共有125名县(处)级以上党政干部辞职或提前退休。省直机关22人,市县级官员103人,包括9名厅级官员,其中大部分又发生在2002年下半年到2003年上半年。据《南风窗》杂志一篇名为《政商之变》的文章报道,一些私营企业中,一半以上的高层管理干部来自于党政机关。浙江广厦控股有限责任公司的管理团队中,曾任处级以上职务的干部有46人。新华社记者特意对吉林省通化市官员下海现象作了调查,发现通化市自1995年以来先后有44位地县级领导辞职,到民营企业担任高层经营管理职务,通化万通制药责任公司就有16位管理人员曾经是县处级干部。下表列出了最近几年我国一些省市官员的下海情况:(不完全统计)

    (据2003年《人民日报》、《新华日报》、《南方都市报》、《羊城晚报》、《21世纪经济报道》相关报道整理)

    最近几年我国政府官员下海大致呈现出以下特点:下海官员很多都是懂经济的,或者曾经有过在企业从事管理工作的经验;辞职“下海”的官员里面,学历都比较高,有的甚至是硕士研究生;官员下海的人数和经济发达程度成正比,就全国看来,东部地区辞官下海的人数比中部和西部地区多,沿海地区比内地多,就江苏而言,经济较为发达的苏南最多,苏中居中,苏北再次;从下海官员的去向来看,去的大部分是民营企业,尤其是大型的私人资本控股的上市公司;从官员下海前所担任的职务来看,许多人在任上都担任副职,副职的频频下海已经引起广大专家和学者的关注。

    我国政府官员频频下海是各种原因交替作用的结果,总的来说大致有以下几个方面的原因:一是一些政府官员“经济人”化,价值观、人生观发生了转变,愈来愈重视自身的需要,在一种利益得不到满足的时候,就开始寻求别的利益的满足,或者是受经济利益的驱使,选择下海;二是现行的干部体制,特别是我国的行政体制改革的速度难以适应市场经济发展速度,这使得一些能力特别突出的年轻干部和一些专家型干部缺少施展自己能力的平台;三是一些企业想尽办法从政府干部队伍中猎取人才,这是我国政府官员频频下海的诱因;四是我国近年来反腐力度大大加强,对一些在经济上存在问题的政府官员产生了震慑作用,因此一些官员乘机以“下海”为挡箭牌去“洗钱”;五是我国行政体制改革提速,机构调整进度加快,为官的风险逐渐增大,一些官员会觉得既然做官没有更多的“优越性”,风险又大,且工资又不高,于是选择下海自己创一番事业;六是官员下海之前为私营企业谋足了好处,慑于反腐的压力,没敢实现权钱交易,下海以后官员与私营企业之间就可以实现权钱兑付,这也是我国目前官员下海的一个重要原因。

    二、我国新一轮官员下海的负面影响

    近几年我国政府官员辞职“下海”已成为中国政坛一道夺目的风景。新一轮官员下海对我国政府干部队伍的稳定、政府机构的正常运转、干部培养成本的控制、政府威信的提升、政府官员形象的优化、社会公正以及防止腐败等几个方面都会产生不利的影响。

    (一)我国政府官员下海特别是副处级、处级以上的领导干部下海,对我国政府干部队伍的稳定性、对政府机关工作的延续性都会产生消极影响。首先,下海的政府官员一般都是我国政府中的精英、骨干,他们的辞职在一定程度上会影响政府工作的正常开展,造成社会的一些管理和专业工作的中断,给国家带来经济损失。其次,政府在干部的储备上一直是有计划进行的,政府官员的频频辞职将会造成我国干部队伍的动荡,打乱上级组织的干部培养计划。第三,政府官员特别是政府中的领导干部下海,将会造成政府中未下海干部对上级的“信任危机”,而且还有可能引发新一轮的官员下海热。

    (二)从经济学的角度来看,官员下海也是政府的巨大损失。任何投入都应该有收益,没有收益或者收益小于投入则是失败。一个优秀领导干部的成长,离不开组织的培养和成本的投入,如进党校学习、高校深造、出国培训等。领导干部还要有协调、决断能力,驾驭全局和处理复杂问题的能力等,对此需要经受实践锻炼。组织上安排其上挂、下派、轮岗、交流等,让被培养者在实践中锻炼、提高和成长,这也是一种投入。这不仅需要组织上提供时间保障,而且要有一定的经费投入。如前面提到的吴敏一、李浩然,他们都曾经是中国政府花巨资公派美国学习的专家型领导干部,是社会的精英,他们的下海,的确是政府的一笔不小的损失。

    (三)从政府权力的来源看,官员下海有损政府在公民心目中的威信,有损其在公民心目中的公仆形象。“契约理论”认为,政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的,政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托,政府应保护全体公民的公共利益,维护稳定的社会秩序,充当公民的忠实“奴仆”。政府官员,是受广大人民或者说纳税人的信任与委托而代为行使公共权力的人,而且一般都是人群中的优秀分子。这种无形的信任与委托以及有形的选举结果,无疑都具有一定的“契约”意义。政府官员下海实际上是一种弃民意而不顾的个人主义行为,容易导致公民对政府的不信任,影响政府工作的开展。从许多官员的辞职情况可以看出,不少人都把自己的人生轨迹定为“从政治到经济”,他们在从政期间由于工作关系必然要积累大量的人际关系资源,在离开政坛后便利用这些资源捞取个人利益。按照美国特里·L·库玻(Terry L.Cooper)的观点,公共行政人员角色已逐渐从公民角色中分离出来,他们必须是不同利益的管理者,这是价值相对性和社会的多元化的必然产物。因此,一个人一旦成为政府官员,就必须实现价值目标的转移,即把一种占有的追求转化为一种奉献的追求,应该具有“公共人”特性而不是“经济人”特性。政府官员“从政”的意义不应是争取个人的幸福,而是为公众谋福利;不但要求抛弃“权力的优越感”,还要树立“权力的责任感”。如果一个人的人生目的仅仅在于谋取个人的发展和成功,他是不适合这一崇高职业的。

    (四)政府官员下海不利于维护社会公正。一些经济学家指出,“发展私营经济需要公正,这是私营经济发展的最基本规律。所谓公正,关键是要保障每一个投资者都必须在市场竞争中享有平等的竞争地位,并由社会通过教育和社会保障等手段为每一个社会成员的长期发展提供基本条件。通常,人们从‘起点的公正’到‘过程的公正’两个方面来强调公正的意义”。然而,一些下海官员却利用自身残余的政治资源成为了官商两道通吃的“红顶商人”,甚至利用余威调用公权为经商提供便利,这会造成公共权力对公平竞争的隐性威胁。虽然官员已经辞职,手中无权,但是人走茶不凉,就目前社会现实而言,凭着为官时形成的一种特殊的无形资产,在某些情况下,就能有意或无意地获得社会资源配置的优先权,甚至成为非法活动的保护伞。并且,那些下海的官员所占有的公共信息资源也为其经商提供了方便。因此,政府官员下海与普通老百姓经商从起点到过程都是与市场经济的一条基本原则——平等竞争相违背的。

    (五)政府官员下海成为滋生腐败的“温床”,加大了我国反腐工作的难度。下海官员因为当过官,身上还遗留着许多“公共权力”的痕迹,政治身份赋予其许多一般人难以拥有的“行政关系网”和“官场人情链”。这种在市场中稀缺的“关系资源”一旦与市场中“不择手段”的营利动机“浑然一体”,所滋生的“腐败”就会相当严重而且不易察觉。浙江省社科院研究员谷迎春指出,“之所以私企老板在你还没有给他做出大的贡献时,就给出巨额报酬,相当程度上就是看中你曾经拥有的公共权力和社会资源。官员们积累的社会资源,实际上是公众的,也就是说是人民给予的。如果官员私自利用,就是把公众资源个人化。公众资源归己,就是一种腐败。”“辞官下海”的弊端最主要的是可能导致“隐形腐败”、“潜在腐败”,有些专家称之为“洗钱”和“权力兑付”。比如一些县、市党政领导或综合管理部门的领导到自己曾管辖地区的企业任职,将在位时不能拿到的巨额回报,通过下海堂而皇之地拿取;一些在职能部门掌握行政审批权的领导干部,下海后到原来被审批的企业任职,极个别领导干部甚至可能为保障下海后能得到老板的器重和丰厚的报酬,不惜在在位时有计划地调用公共权力铺路垫底,为私人老板“做好事”,导致隐形腐败。这些都大大增加了我们反腐工作的难度。

    三、规范政府官员下海的对策

    优化制度设计、进一步完善公务员的管理条例、提高政府官员的行政道德素质是防止政坛精英流失的有效措施,具体说来,应从以下几个方面入手。

    (一)加强行政道德建设,提高政府官员的思想政治道德素质。辩证唯物主义认为,内因是引起事物发展变化的根本,外因是条件。一个人行为的变化首先是思想道德的变化所引起的。政府官员的行政道德关系到其为官的方向和质量,它对政府官员的政治活动、政治行为、政治目标都具有一定的指导、规范和约束作用。虽然政府官员“经济人化”是一个事实,具有追求个人自身利益的“经济人”性的一面,但是政府官员之所以没有完全受“经济人化”的驱使,那是因为在公共行政中还有道德在起作用,具有为公众谋福利的“公共人”性,具有“善”的潜质。因此,我们应该加强对政府官员的道德教育,完善政府官员政治道德自我修养、自我完善、自我评价、自我激励的自律机制;提高他们的道德修养,呼唤他的善的信念和道德良知,让他们真正树立“公仆”意识,树立正确的“从政”观,培养他们为公共利益服务的牺牲精神。通过行政道德机制的建设,把行政人员的行政行为引导到道德化的维护公共利益和社会共同体公共性的方面来,这对于减少政府官员的频繁下海,防止政府官员队伍中精英的流失,也是切实可行的。

    (二)强化制度设计,从外部抑制政坛精英的流失;完善干部管理制度,降低政府官员流失的机会。首先,按照“契约理论”,政府官员当初进机关做公务员,也是一种双向选择,可视为双方之间有契约存在,政府官员违约离职就应做出相应的赔偿。而且,政府为了培养一个优秀的政府官员,尤其是重要岗位的领导干部,如进党校学习、高校深造、出国培训等,付出了巨大的代价,针对官员辞职也应建立相应的赔偿制度。其次,在政府官员的选拔上,尤其是在领导干部的选拔上,应该把好关。在干部引进时,可以采用新加坡的办法,通过心理测试测量出其流动性和道德素质,对流动性强和素质不高的坚决不要。同时加强对干部的考核和监督,进一步完善考核和监督机制,在任用上要慎重。第三,进一步改革干部用人体制,摒弃官场上的“论资排辈”、“能上不能下”的“官本位”作风,解决时有出现的“一票顶全票”的制度弊端,让能力突出年轻有为的专家型领导干部有迅速晋升的机会。

    (三)加强对政府官员队伍的激励,提高其下海的经济成本。一是精神激励,如树立模范、标兵,二是利益激励。王东京教授指出,科学的利益激励机制不仅可以把外在的强制变为内在的驱动,而且高激励同时也是高约束。如建立“公职金制度”,提高不同职级的职务津贴。目前,香港、新加坡以及其他一些西方国家推行的高薪养廉就是这个道理。此外,还可以提高公务员及其家属的福利待遇,比如采用新加坡的办法,公务员的家属在医疗福利方面也可以享有一定的优待,这样至少可以防止一些政府官员因为家属生病而下海的现象发生。可见,通过适当的激励,完全可以提高政府官员下海的经济成本,从一定程度上减少我国政坛精英的流失。

    (四)加强对下海官员的监督,延长政府官员下海的“隔离缓冲期”。虽然我们鼓励干部“能进能出”,但在“出”上我们也应该把好关,什么样的干部应该鼓励他们“出”,什么样的干部应该控制他们“出”,对“出”了的干部应该怎么管理,这是我国目前干部管理中的一大难题。因此,我们必须做好干部的离任审计工作,进行经济责任审计,应委托有关部门按有关规定进行审计,使离任审计真正落到实处,加强对下海官员离任后的监督工作,对下海之后利用权力进行违法营利的活动进行严惩。同时,进一步细化和完善中纪委关于“县(处)级以上领导干部离职和退(离)休后三年内,不准接受原任职务管辖地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任,不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动”的规定。如对“不能接受私营企业、外资企业和中介机构的聘任”的规定就应该进一步完善,因为实际上其他企业和盈利性机构也有一个利用下海官员的剩余资源的问题,为此应该对下海官员的从业范围予以重新界定。而且,目前有不少企业跨区域、跨行业经营,如何认定“原任职务管辖的地区和业务范围”也有待细化。此外,适当延长政府官员下海的“隔离缓冲期”也是十分必要的,因为处在转轨期的中国社会,由于制度上的缺陷,行政权力介入经营并导致严重不公的问题一时难以消除,因此,卸任的官员需要有一个规定的缓冲期以防止这种不公。根据国外的相关研究成果并结合中国国情,笔者认为这一隔离缓冲期应该不低于5年。

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