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李环:香港选举制度改革的目的与思考

作者:李环

来源:爱思想

来源日期:2021年06月25日

本站发布:2021年06月25日

点击率:228次


       2021年3月11日,第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》(以下简称“3·11决定”);3月30日,全国人大常委会通过附件一、附件二修订方案。这是香港回归后对香港选举制度所做的最大的修改,是香港回归以来第四次政制改革,也是首次由中央采取自上而下的方式进行的一次改革,对香港政治生态影响深远,长远看,还将对“一国两制”制度体系发展及国家统一产生影响。


   一、香港选举制度改革的方式、内容与目的


   香港的选举制度改革,或曰政制发展、政制改革问题主要指基本法附件一、附件二的修改问题,即行政长官和立法会的选举问题,最终目标是香港基本法第四十五条和六十八条规定的,行政长官“最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生”,立法会“最终达至全部议员由普选产生”。


   (一)“决定+修法”模式的改革


   今年3月启动的政改是香港回归后第四次政改,与以往三次政改皆由特区政府发起不同,此次采取了类似2020年香港国安法制定的模式。


   

   (表一)

   

   (表二)


   2020年香港国安法采取了全国人大决定+立法方式,由全国人大授权常委会进行立法,并列入基本法附件三,在香港当地生效。此举基本不需要香港当地进行修法,因为根据基本法第十八条第二款规定,全国性法律除列于本法附件三者外,不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律,由香港特别行政区在当地公布或立法实施。


   今年对香港选举制度的修改,同样采取由上而下的方式,“中央和国家有关部门经认真研究并与有关方面沟通后,提出采取‘决定+修法’的方式,分步予以推进和完成。”②但选举制度的修改与维护国家安全立法不同,后者基本不涉及本地修法,前者因涉及面广泛,必须在国家层面修改后,进一步修订本地的法律。


   由于此次改革与香港的换届选举时间接近,所以本地修法层面需要“开快车”。特区政府以综合条例草案形式,将《行政长官选举条例》《立法会条例》《选举管理委员会条例》《区议会条例》《选举(舞弊及非法行为)条例》五条主体法例和相关的附属法例,以及其他条例包括《高等法院条例》、《终审法院条例》和《旅游业条例》一并提交立法会审议,以倒序排产的方式,“一定要在未来12个月内完成本地立法工作及进行三场选举”③。按照特区政府的安排,将在今年9月19日进行选举委员会选举、12月19日进行立法会选举、明年3月27日进行行政长官选举。


   (二)改革内容与特点


   此次选举制度修改幅度较大,主要集中在以下几个方面:


   一是设立选举委员会(见表一)。以原有行政长官选举委员会为基础,扩大人员、调整结构、赋权赋能。二是调整立法会选举(见表二)。议席扩大至90席,并优化部分功能界别组成。三是设立资格审查委员会。资格审查委员会负责审查并确认选举委员会委员候选人和行政长官候选人、立法会候选人的资格。对于资格审查委员会根据香港维护国家安全委员会的审查意见书作出的资格确认的决定,不得提起诉讼。这是因为审查意见书的出具部门为香港维护国家安全委员会,具体的审查部门为警务处国安处,而依据香港国安法第十四条,香港维护国家安全委员会作出的决定不受司法覆核。




   修改后的制度,有以下几个特点:一是均衡参与。香港的政治体制发展,要兼顾社会各阶层的利益,有利于资本主义经济的发展。为此,商界的利益一直受到关注,此次立法会功能选举所设二十八个界别,专门增加了商界(第三);选举委员会多个界别分组的调整,都是希望代表不同阶层利益的声音得以体现,如第三界别由以往的劳工、社会服务、宗教等界,调整为基层、劳工和宗教等届,让香港基层的声音进入到选举委员会,第四届别增加内地港人团体的代表等。二是与时俱进。如选举委员会第二界别中的资讯科技界改组为科技创新界,立法会功能团体选举所设的二十八个界别,资讯科技界同样改为科技创新界,呼应香港国际创科中心的努力方向,让体现鲜明时代特色的科创企业有机会进入到香港的管治体系。三是国家元素。选举委员会第五届别分组,增加有关全国性团体香港成员的代表,让更多对国家事务有积极参与的香港人参与香港事务的管理,从更开阔的国家、国际角度来维护香港利益,发展香港。


   (三)改革目的


   按照王晨副委员长3月5日的说明,完善香港特别行政区选举制度,一是为了坚持和完善“一国两制”制度体系,二是要从制度机制上全面贯彻、体现和落实“爱国者治港”的原则,确保管治权牢牢掌握在爱国爱港力量手中,三是确保香港长治久安和长期繁荣稳定。“3·11决定”也指出,完善选举制度,是为了维护香港特别行政区宪制秩序,确保以爱国者为主体的“港人治港”,切实提高香港特别行政区治理效能,保障香港特别行政区永久性居民的选举权和被选举权。


   2019年10月31日,十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,把坚持“一国两制”,保持香港、澳门长期繁荣稳定,促进祖国和平统一作为国家制度和国家治理体系的显着优势之一,指出“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度,是中国特色社会主义的一个伟大创举。决定特别提到要健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度。如果说香港国安法的制定实施是建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的一项具体举措,那此次选举制度的修改则是在选举领域坚持和完善“一国两制”制度体系的一大具体举措。选举制度的修改是希望回到基本法制定的初心,确保香港的行政主导,确保爱国者为主体的“港人治港”,确保选举的均衡参与、遵循符合香港实际情况和循序渐进原则实现普选。




   二、选举制度改革与香港政治生态变化


   选举制度的设计必然会影响一个社会的政治生态。只是政治生态的形成和演进是一个长期的过程,还受到除选举制度外诸多因素的影响。过去的三十年间,香港围绕行政长官和立法会两个产生办法的政制改革一波三折,整体政治生态还没有发生质的变化。


   (一)香港的政制改革


   1、第一届行政长官和立法会选举


   为确保香港顺利过渡,全国人大在1990年4月4日通过香港基本法的同时,也对香港的行政长官和立法会选举作出决定,即《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》,规定由特别行政区筹备委员会筹组第一届政府推选委员会。推选委员会全部由香港永久性居民组成,400名委员分别来自四个界别,界别分组为工商、金融界,专业界,劳工、基层、宗教等届,原政界人士、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表,四个界别人数比例均为25%。推选委员会在当地以协商方式或协商后提名选举,推举第一任行政长官人选,报中央人民政府任命。第一任行政长官的任期与正常任期相同。该决定同样规定第一届立法会由60人组成,其中分区直接选举产生议员20人,选举委员会选举产生议员10人,功能团体选举产生议员30人。“原最后一届立法局的组成如符合本决定和香港特别行政区基本法的有关规定,其议员拥护中华人民共和国特别行政区基本法、愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合香港特别行政区基本法规定条件者,经香港特别行政区筹备委员会确认,即可成为香港特别行政区第一届立法会议员。”第一届立法会议员任期为两年。


   推选委员会后来演变为基本法中的选举委员会。香港最后一届立法局议员没有按设想的通过“直通车”安排过渡至回归后,成为第一届立法会议员。由于香港最后一任港督彭定康的“三违反”政改方案④,中方“另起炉灶”,组建临时立法会,任期由1997年1月25日至1998年6月30日。1998年5月24日第一届立法会经选举产生,60名议员分别由地区直接选举产生20名、功能团体选举产生30名、选举委员会选举产生10名,1998年7月1日开始运作,任期两年。


   2、回归后的三次政制改革


   回归后,中央政府通过一次释法、三次决定,从宏观上对香港的政改方向及原则进行把控和指导。香港自1997年至2020年,二十三年的时间先后经历了三次政改。其中2005年和2015年的两次政改失败,2010年的政改成功,行政长官和立法会两个选举办法有了较大调整。


   香港基本法规定了行政长官和立法会最终达至普选的目标,而附件一和附件二规定2007年以后各任行政长官和立法会产生办法等如需修改,需按一定程序经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准或备案,即通常所称的政改“三步曲”。因此,香港关于2007年、2008年行政长官和立法会选举办法修改的问题在2004年就提上议程。


   2004年4月6日,人大常委会就基本法附件一第七条和附件二第三条进行解释。此次释法确立了政改“五步曲”,即在原有的“三步曲”基础上,增加两步,第一步是否需要进行修改,行政长官应向常委会提出报告,第二步是人大常委会依据基本法第四十五条和第六十八条规定,根据香港的实际情况和循序渐进原则确定。


   2004年4月26日,第十届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》,2007年第三任行政长官和2008年第四届立法会选举均不实行普选产生的办法,但可以在符合香港实际情况及循序渐进原则下进行适当修改。


   2005年,时任行政长官曾荫权启动政改,但泛民主派不满政府未提出普选时间表,立法会最终否决方案,行政长官和立法会选举办法原地踏步。


   2007年12月29日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,给出了香港普选的时间表,即2017年第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法,在行政长官普选产生后,立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。


   2010年,曾荫权在第二任特首任期,再次推动政改,以“起锚”为主题,官员多次落区推销政改方案,泛民主派起初拒绝政府原方案,但民主党与中联办官员“破冰”会面,所提改良方案,将5席本身由区议员互选产生的功能组别议席,改为由全民直选的“超级区议会”议席,获中央同意及特区政府采纳,最终“一人两票”的方案于立法会通过,同时增加特首选委人数至1200人,确立区议员成为选委,成为至今唯一一次,成功走过“五步曲”的政制改革。


   根据2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议批准和予以备案的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一香港特别行政区行政长官产生办法修正案和《中华人民共共和国香港特别行政区基本法》附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序修正案,2012年选举第四任行政长官人选的选举委员会共1200人,由四个界别组成,任期五年,2012年第五届立法会共70名议员,其中功能团体和分区直选各选举产生35名。


   2014年左右,时任行政长官梁振英推动政改,期望于2017年落实行政长官普选。2014年8月31日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》,回应社会要求普选行政长官的诉求,确立普选行政长官的基本原则与框架,如须组成一个具有广泛代表性的提名委员会,提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人,每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持等。


   反对派不认可人大常委会的“831决定”,继续采取街头示威的方式向特区政府和中央政府施加压力,鼓动市民参与前香港大学副教授戴耀廷等人发起的“占领中环”行动,最终导致香港出现回归以来最大规模的街头占领行动。长达79天的“占领中环”不仅造成社会撕裂,而且破坏法治秩序。2015年6月,特区政府按照“831决定”的框架提出的政改方案在立法会以8比28的票数被否决。这意味着2017年的特首选委沿用1200名选委的方式选出,香港错失普选行政长官的机会。


   在2019年“修例风波”中,“双普选”是示威者提出的“五大诉求”之一。


   从以上简单梳理可以看出,香港的“双普选”问题已成社会重要政治议题,每隔几年就会引发讨论,而讨论必然充满争议,社会各方为此投入大量时间、精力。在按照基本法的要求达至最终普选之前,这似乎是一个“无解”的问题。




   (二)此次选举制度改革对香港政治生态的影响


   2021年3月,全国人大决定对香港的选举制度进行完善,这是香港回归后的第四次政改,是由中央主导、自上而下的一次政改。之前的“五步曲”不复存在,且此次对基本法附件一和附件二进行修订后,原附件一、附件二及有关修正案不再施行。


   选举制度的改革,表面看是选举方式、选区划分、选民界定等的变化,实际上是社会政治经济利益的再分配,以期更全面、真实、客观地反映社会现实,并对社会未来发展方向作出指引。


   1、“六四比”不复存在


   香港回归以来,在立法会选举中出现“六四比例”,指的是在分区直选中,泛民主派与建制派的得票大体是6:4,根据香港的民意调查,市民对泛民主派政党和建制派政党的认同度,大体也维持6:4,即约六成支持泛民主派,四成支持建制派。这一现象经过媒体的渲染变成关注香港问题的人熟知的“六四比例”,并被视为“六四魔咒”,建制派多年来一直想打破这种现象。2012年的第五届立法会选举,建制派得票率追至四成五,泛民主派议员的得票率落至五成五,不过2016年第六届立法会选举,由于激进本土势力的冒起,非建制派的得票率和建制派得票率重回“六四比”。


   此次选举制度改革后,直选议席由原来的35席变为20席,直选地区由原来的五区变为十区,以双议席单票制选出,即每区选两名议员,得票最多的两个人当选。新选制下,建制派与泛民主派的得票如何还需再观察。不过,以往被视为“民情指数”的这个“四六现象”恐难再现。


   需要认识到的是,选票反映的是选民投票时的意愿,受到选举层级(是立法会还是区议会)、选举方式、选举议题和氛围、候选人个体等诸多因素影响,会出现“钟摆效应”“弃保效应”等各种不确定性,所以除了“铁票”外,其余的中间票会有各种不同的组合。而只要是一人一票的选举,就会存在不确定性。所以,世界上只存在公平或不公平的选举制度,而不存在万无一失的选举制度。




   新的选举制度生效后,包括参选个人或政党、选民、选举管理机构等都会有一个适应的过程。第一次按照新的选举制度进行的选举不一定能够真实反映各方实力。一般而言,要经过一两次换届之后,参选政党和个人等逐渐瞭解了这一选制的特点,会调整策略,而选民经过一两届的观察,也会更清楚自己需要怎样的民意代表,在这样的情况下,选举大战真正拉开,新的选举制度对参选人和政党以及社会的真实影响会逐渐显现。


   2、反对派⑤的三种选择


   反对派在新的选举制度下的选择,是香港有了国安法之后的选择。脱离2020年中香港国安法实施这一大背景,就无法分析反对派可能的选择。


   香港国安法生效后,不仅对“港独”组织和“港独”分子产生震慑效果,而且对传统反对派也产生警示作用。前者中,有的宣布解散组织,有的离开香港;后者中,有的宣布不再参与香港的政治活动,有的公开与“港独”进行切割,还有的身负案子,但以各种方式离开香港。所以,继续留在香港的泛民主派会不会参选?


   他们可能有三种选择。第一种是杯葛(boycott,抵制)选举。杯葛意味着不承认现有选举制度的公平,但仍然参与,只是这种“参与”是消极的,旨在突出选举的不公平,如通过选举竞选向公众展示选举不公,故意投白票或鼓动他人投白票来进行“抗争”,全力降低选举结果的权威性等。如果选举中有大量废票出现,或投票率过低,甚至出现废票多于有效票的极端情况,选举结果自然会被认为代表性不足。当然,杯葛选举的方式多种多样,有的可能触犯选举法例,有的可能只能在道德上谴责。


   第二种是放弃选举。放弃意味着全面退出议会平台。退出后或转向街头抗争或不再参与香港的社会政治活动。对于个体而言,会有人作出这样的选择。但对于一个政党或政团而言,全面退出议会平台,或意味着政党(团)的解散,之前在基层的经营和积累的政治、经济、社会利益等全部归零。我们知道,一个政党之所以参加选举,除了理念趋势,还有经济、政治、社会利益的支撑,如一个议员可以合法利用政府的资金宣传该党,还可以光明正大地接受市民捐助。如果放弃选举,政党发展必然受到影响;如果完全转向街头,须以和平示威方式来争取民众支持,政党发展同样会受到影响。这是新的选举制度下,反对派政党的“两难难题”。


   还有第三种选择,即转化为理性的合资格参选者。本来按照基本法的规定,做一个合资格的参选者并不难。香港基本法第一百零四条也规定了立法会议员在就职时必须依法宣誓拥护香港特别行政区基本法,效忠香港特别行政区。客观讲,传统泛民政党也基本做到。然而,近年香港社会出现极端声音,温和泛民从政空间受到激进势力的挤压,为选票计立场也逐渐趋于激进,可以说逐渐偏离参政议政的初心。在香港新的选举制度下,已完成代际更替的传统泛民政党需要回归初心,在新的政治环境中找到自身定位。


   上述三种选择,从反对派的角度看,无论哪一种都利弊兼有。站在香港政治长远发展角度看,反对派能以第三种方式参与新的选举制度下的“一国两制”实践,不仅是因为反对派背后的泛民支持者同样是香港的持份者,这部分人的利益需要有人代表,而且是重回“一国两制”的初心和本意,即爱国者为主体的港人治港。香港的政治发展需要多方参与,中央不搞“清一色”,也乐见出现符合香港实际情况的政治运转,令“一国两制”稳健前行。


   3、建制派的机遇与挑战


   香港回归二十多年,建制派同样已完成代际更替,培育不少爱国爱港人才。然而,建制派也始终面临来自社会的检验与质疑,尤其是对于一些建制派人士参政议政能力的质疑。如果说,以前有反对派一些议员“为反对而反对”的对比,建制派议员只要反对反对派的这些做法,就可以赢得道德高地。随着反对派在新的选举制度下可能无法在立法会保持“关键少数”议席,加之立法会议事规则的修订,一些反对派再无“表演式议政”舞台,在这样的情况下,建制派议员的问政水平就“水落石出”,成为选民关注重点。


   近期,建制派政党如民建联、工联会等因应新形势作出改变,如民建联提出变革香港的建议,要由以往的参政议政走向参与管治,工联会提出“新时代,新工运”的工作纲领,要争取更多参政机会。可以说,不少建制派政党视此次选举制度的改革为政党发展和培养人才的机遇。然而,能否抓住这个机遇,提升自身参政议政能力,担当起特区政府与社会民意之间的桥梁,切实服务市民、有建设性地促进特区政府的施政效能,对建制派将是一个考验。


   建制派面临的另一个考验来自内部。与反对派的光谱虽然有激进和温和之分,但理念上大致接近不同,建制派内的政党如工联会和自由党,在政治理念上差别极大,甚至在一些议题上观点会截然相反。这样的情况是香港的社会现实,也是建制派的难题。在对反对派讲了多年的政治是妥协的艺术后,面对新的情况,建制派内部如何实践政治是妥协的艺术需要智慧、更需要从香港整体发展利益出发的无私,在公正与效率之间找到平衡,促进香港经济发展的同时,建立更公正的社会。


   4、香港社会的整体转向


   一个社会政治生态的形成是一个长期的过程,政治生态的改变同样需要较长期的时间。此次针对香港选举制度的改革,有些会产生立竿见影的影响,有些则润物无声需要几年的时间才能达至改良社会土壤的目的。


   香港有着150多年的殖民历史,深刻影响了其政治社会生态,其中较受关注的包括移民心态、“恐共”“拒共”心理等。这也反映在回归后的选举中,如立法会直选中长期存在的“四六比例”。在新的选举制度下,资源分配、利益取舍会有新的规则,建制派和泛民主派也应藉此机会重新审视香港民主的意义、自身参选议政的意义。香港在实施国安法和修改选举制度后,“一国两制”实践进入新的阶段,特区政府要带领整个社会,继续走在发展民主、促进经济、改善民生的道路上。香港发展得好,才能更好地维护国家安全。


   三、思考与评估


   香港选举制度的改革不仅是香港政治生活中的重要事件,而且是“一国两制”实践中的重要事件。长远看,中央治理香港的思路,不可避免会影响到台湾问题的解决。


   (一)中央政府在“一国两制”实践中的角色凸显


   去年的香港国安法和今年的选举制度修改都采用了全国人大决定+常委会制定或修改法律的形式,这种中央政府直接操刀来完善“一国两制”制度体系的方式,意味着中央在强调对香港全面管治权的同时,开始注重权力的落地。也就是说,在属于中央政府管辖范围的事项上,中央会由上而下进行顶层设计,特区政府负责具体落实。这是一个“行使权力”的过程,也是一个按照宪法和基本法“规范权力”的过程。


   自2020年以来,中央政府不断通过全国人大作出决定的方式来规范香港的“一国两制”实践。2020年5月28日,第十三届全国人大第三次会议通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》,6月30日,全国人大常委会依据决定制定的香港国安法被列入香港基本法附件三,即日生效。2020年8月11日,全国人大常委会通过《关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》,明确2020年9月30日后香港特别行政区第六届立法会将继续履行职责不少于一年,直至第七届立法会任期开始为止。11月11日,全国人大常委会通过《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》,香港特别行政区立法会议员,因宣扬或者支持“港独”主张、拒绝承认国家对香港拥有并行使主权、寻求外国或者境外势力干预香港特别行政区事务,或者具有其他危害国家安全等行为,不符合拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区的法定要求和条件,一经依法认定,即时丧失立法会议员的资格;今后参选或者出任立法会议员的,如遇有上述情形,均适用本决定。2021年3月11日,第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,3月30日,十三届全国人大常委会第二十七次会议全票通过新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》、新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》,公布后特区政府即紧锣密鼓开始着手修订本地法例。


   香港回归后,全国人大常委会曾针对香港问题尤其是政制发展问题作出“4·26”决定、“12·29决定”“8·31决定”等,但由全国人大直接作出决定的仅为去年“5·28”决定和今年的“3·11”决定。而上一次全国人大就香港问题作出决定是1990年4月4日关于设立香港特别行政区和香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法。这也足见中央对香港问题的重视。


   中央政府直接出手的好处是可以强有力地、快速整合力量,直面主要问题。全国人大作为最高国家权力机关,享有最高立法权,有权决定特别行政区的制度。2020年2月,中央改组港澳系统领导体制,以前的中央港澳工作协调小组变为中央港澳领导小组,领导小组组长为主管港澳事务的国务院副总理韩正,副组长夏宝龙任港澳办主任,香港中联办和澳门中联办主任兼任港澳办副主任。国务院港澳事务办公室作为中央港澳领导小组办公室,具体负责统筹各方力量,贯彻执行“一国两制”方针和中央对香港、澳门的政策规定,执行香港和澳门两部基本法、指导两个中联办工作。通过理顺体制机制、改变过去“九龙治水”局面,促使各方发挥合力作用,确保“一国两制”在港澳的实践不变形、不走样。中央既然设计了“一国两制”,并把其作为中国特色社会主义的基本方略之一,那就要在实践中履行好法律规定的职责,既把实行社会主义的内地建设好,也要把实行资本主义的香港建设好。


   可以预计,在今后的“一国两制”实践中,“一国”的角色和作用将进一步强化,从国家层面加大对不同制度区域发展的谋划,加强对港澳“一国两制”实践的指导。中央的政策方针要在港澳落地,具体的执行者就是行政长官。香港基本法的第四十八条列出了行政长官行使的十三项职权,其中第八项为执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。这实际上是中央政府的一种知情权与监督权,在需要时可以就某个或某些事项对特区政府提出要求,如2019年2月,中央政府曾要求特区政府就取缔“香港民族党”提交报告。


   中央政府在“一国两制”实践中的角色凸显,并不表明中央要逾越法律规定地“大包大揽”。中央政府的角色仍是严格限制在宪法和法律规定范围之内,这对于今后的“一国两制”实践极其重要,也是中央反复强调的,会坚持和维护“一国两制”方针不动摇。


   (二)香港、澳门“一国两制”实践出现较大差异


   1997年香港回归,“一国两制”、港人治港、高度自治方针开始实践;1999年,澳门回归,同样开启“一国两制”、澳人治澳、高度自治的实践。两个特别行政区一先一后成立,有相似历史经历,经常会被拿来对比。但实际上,两地的情况差别很大,从回归前的社会状况、回归谈判历程、基本法的内容、回归后各自的“一国两制”实践等都可以看出。


   近些年,随着香港和澳门形势的发展,两地在维护国家安全、发展民主政治等方面出现越来越大的差异,可以说各自走了一条有自己特色的道路。在维护国家安全方面,香港基本法第二十三条规定的自行就国家安全立法,在2003年遇挫后长时间难以在当地启动,以致面对激进分离势力的冒起,特区政府并无及时应对。澳门却在2009年完成基本法第二十三条的国家安全立法,2018年成立维护国家安全委员会,由行政长官担任主席。2016年11月全国人大常委会对香港基本法第104条释法后,澳门主动在立法会选举法修改法案中增加了“防独”条款。2016年澳门特区制定首份《五年发展规划》,将“在维护国家主权、安全及发展利益的前提下,促进澳门长期繁荣稳定”作为规划编制的最高原则。


   在发展民主政治方面,围绕着行政长官和立法会两个选举办法,两地都在不断扩大民主成分。香港先后进行三次政改,此次完善选举制度是第四次政改。由于澳门基本法没有如香港基本法规定行政长官和立法会的最终达至普选,虽然有反对派团体曾于2009年提出实现双普选的要求,但没有法律依据,也没有引起大的讨论,故澳门的选举制度改革一直沿着扩大参与的方向稳步前进。2011年12月31日,全国人大常委会就澳门基本法附件一第七条和附件二第三条进行解释,并于2012年2月29日作出《关于澳门特别行政区2013年立法会产生办法和2014年行政长官产生办法有关问题的决定》。依据该解释和决定,澳门就行政长官和立法会选举的相关办法进行了修订。2013年澳门第五届立法会选举由原来的29席增加至33席,其中直选14席,间选12席,委任7席,直选和间选各增加两席;2014年第四任行政长官选举委员会由原有的300人增加至400人。


   香港在“一国两制”实践中,由全国人大以决定的方式授权常委会制定了直接在香港落地实施的维护国家安全法,并修改了选举制度。国家主导进行顶层设计,中央政府强调的是依法、符合当地实际情况。对于澳门而言,如有需要,选举制度可继续进行修改完善,不必像香港一样由全国人大作出修改决定。“一国两制”在两地的实践出现较大差异,未来也将继续按照各自步伐、以符合当地实际情况的方式推进。港澳发展出不同的“一国两制”道路,意味着将来台湾回归后,实施的“一国两制”也会有所不同。


   (三)“一国两制”与统一台湾


   台湾何时统一的问题基本属于政治决断,但以何种方式统一、统一后实行的制度可以进行学术探讨。由于台湾问题比香港、澳门问题更复杂,牵扯的国际博弈更广泛,所以中央政府四十多年来一直采取的是“反独、促统”的策略,致力于以和平统一、“一国两制”方针来解决台湾问题。


   然而,“一国两制”在台湾的认同度比较低。民进党一直在妖魔化这一政策,针对近年香港社会出现的“修例风波”等,宣扬“今日香港,明日台湾”,在岛内加大对“一国两制”的抗拒情绪;国民党负责人也公开表示不会接受“一国两制”。2021年3月2日,江启臣在接受路透社访问时称“一国两制”在台湾没有市场;针对香港此次修改选举制度,3月12日,马英九接受访问时称“一国两制”构想正式宣告死亡。台湾一直否认、抹黑“一国两制”,拒绝认真思考并向民众讲解这一方针背后中国共产党的善意。“一国两制”蕴含的是一个中国之下的两种制度的分立,是政治上的妥协共存,如果有一天两岸不再以亲情、国共两党不再以兄弟情相待,只剩下冷冰冰的领土统一,那统一后实施的制度恐怕再无台湾讨价还价的余地。


   针对此次选举制度的改革,台湾陆委会发言人称,“凸显中共极度畏惧民主,缺乏制度自信”。然而,想深一层,中央政府在香港的举措是缺乏制度自信,还是拥有制度自信的表现?香港形势逐渐平稳之后,台湾统一问题是否也将提上议程?


   香港的“一国两制”实践,对台湾仍有借鉴意义,只不过借鉴的主体是中央政府:一是中央政府可以从对香港的治理中积累管理台湾的经验,虽然港台两地从人口到面积,从社会文化到经济状况再到政治思维都有很大的差异,但同是实施“一国两制”,治理香港、澳门的成功经验将为治理台湾增添很大的底气;二是香港回归二十多年,围绕香港问题与大国进行的博弈,同样可以为中央政府处理台湾问题提供有益的借鉴。中国共产党已经明白,围绕香港问题的博弈只是小试身手,关乎民族复兴的更大的挑战还在后面。


   注释:


   ①此次选举制度改革实际上是香港习惯称的政制改革(简称政改),即规定行政长官和立法会产生办法的基本法附件一、附件二的修改问题。本文一般在谈及中央政府此次改革时用选举制度一词,在谈及之前的改革时仍沿用政改这一习惯表达。


   ②王晨,关于《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定(草案)》的说明,2021年3月5日。


   ③林郑月娥:拟用综合条例草案处理本地立法,大公网,2021年3月15日,参见http://www.takungpao.com/news/232109/2021/0315/562929.html。上网日期,2021年4月7日。


   ④1992年,香港最后一任总督彭定康上任后,首份《施政报告》即单方面推出政改方案,建议1995年的最后一届立法局选举中,大幅增加直选议席和新增九个近乎普选的功能组别(即“新九组”)。此举违反了《中英联合声明》、违反《基本法》、违反中英两国外长交换的几封信件。中方对此非常不满,宣布放弃“直通车”(即原来英中双方协议,最后一届立法局议员可全数过渡为特区第一届立法会议员),另立议会。


   ⑤泛民主派与反对派所指并非一致。习惯上,反对派用于指立法会内不同于建制派的群体,被视为泛民主派在立法会的代言人。泛民主派的所指则更为广泛。本文视具体行文使用。

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