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南风窗:改革进入深度博弈期

作者:赵 义

来源:南风窗

来源日期:2014年03月28日

本站发布:2014年03月28日

点击率:2864次


  自从2013年十八届三中全会通过全面深化改革的决定之后,新中央领导集体的执政方略日渐清晰。因此之故,对于2014年,有的人称之为“全面深化改革元年”,也有人更加形象地称之为“历史开始了”。以2014年全国“两会”为标志,在经过最高国家权力机关的“背书”之后,这个社会的执政阶层和全体人民已经正式向改革的深水区走去。

  毫无疑问,政治周期的变化对于中国的前行有着至关重要的影响。同时,我们应该深刻地理解到,重大变革往往是倒逼产生的这一历史发展铁律,不会因为领导人意志的变化而变化。简要梳理一下就可以发现,经济增速的下行,环境等民生问题日益达到一个矛盾爆发的临界点,腐败历史呆账的积累,社会经济多元力量的成长等等,都给中国社会带来了巨大挑战,客观上也倒逼着我们不能不直面体制性问题。

  从2014年“两会”后开始,中国的全面深化改革进入一个深度博弈的阶段。其中有利益之争,有价值观之争,有权力之争。一个政治、经济、社会的新格局,正在形成。这是一项全民族的事业,对于执政阶层来说,最关键的是如何把自己的施政和广大社会层面涌动的变革需求有效结合起来,不被庞大的官僚体系的惰性淹没,不被既得利益绑架,真正实现国家治理的现代化。

  方法论

  到目前为止,执政阶层对于挑战的回应可以说是强有力的。这个可以简要分为两个层面,一个是通过持续的整风和反腐的威慑,迅速树立了全面深化改革的中央权威,一个是通过全面深化改革领导小组这样的组织形式,形成了对于改革的更高层面的领导力量的整合—全国“两会”刚结束的3月15日,习近平总书记就主持召开了中央军委深化国防和军队改革领导小组第一次全体会议,也拉开了军队组织形态现代化的序幕。

  由此给社会发出的信号是明确的,就是这次全面深化改革是“可信”的。今日改革不同于以往之处就在于,改革本身也需要挽救声誉。真改革,还是假改革?改自己,还是改别人?这是执政阶层启动重大改革之前必须要给予回答的。而反腐是社会共识的一个最大公约数,查办“老虎”虽然也有阻力,但相对来说风险不是很高,给出的信号却足够强烈。对于改革领导力量的组织形式调整,给出的信号就是全面深化改革的领导力量不再碎片化,避免改革成为不同利益群体的一亩三分地的事情。

  这样的回应对于官场的震动很大,人们都说现在官员的日子不好过。从改革方法论上说,可以这样理解,就是很多问题已经无法回避,比如官员财产公开、领导干部子女经商等,但目前采取的是非激进式的倒逼策略。政府的财政收入增速下降了,又要稳定税负,当然要控制官员的隐性福利(以“三公”消费为代表),把节约下来的钱用到更需要的地方去。但权力清单这样的深层次改革也只是刚开始做。官员财产公开也没有选择激进式做法,全国住房信息联网实现的时间定在了2020年之前,留下了充分的时间,同时开始加强内部申报和核查的力度。人们不能只看到官员隐性福利的削减,而看不到改革节奏上缓冲期的设置。大家以后肯定要按照新的规则来行使权力,但对历史积累下的问题则有一层妥协处置的底色。用句流行的话说,就是理想之外,还有现实的“骨感”。

  用一些稳妥的办法换得新规则的诞生,这样的改革“交易”会一直伴随着今日这场全面深化改革的战役。这对社会预期的考验究竟会如何?可以肯定的是,稳妥的办法只是策略,执政阶层不能让新规则最终落空。

  而通过2014年全国“两会”,可以看出,全面深化改革面临着更复杂的考验。李克强总理在会后的中外记者招待会上的一段话将之描述得非常清楚:“今年挑战依然严峻,而且可能会更加复杂。我们既要稳增长、保就业,又要防通胀、控风险,还要提质增效,治理污染,多重目标的实现需要找一个合理的平衡点,这可以说是高难度的动作。”

  正如许多观察人士所说的,在中国讲改革,相关利益群体明着反对的不会多,但会在实践中绑架、扭曲改革。除了一些权力结构、官员人事等方面的纠葛,在更高的国家层面上说,这种绑架和扭曲往往是借助于政府对于短期目标的追求。过往历史也证明,改革之所以出现停滞或者“瘫痪”,就是因为执政阶层陷入短期目标而难以自拔。新中央领导集体给出的答案是把解决当下社会经济难题看作是改革的机会。因此,在2014年,我们非常有必要细致入微地观察政府在短期治理目标上的政策抉择,以此窥测全面深化改革的命运。

  施政之本

  正因为这样,2014年执政阶层仍需要大力解决改革的“可信性”问题。美国经济学家巴里·诺顿曾经对中国改革提出了一个很有意思的观点,他认为,现在要启动改革,最重要的是解决可信性问题,也就是改革的承诺,要让大家当真。因此,执政阶层要付出一定成本,让大家产生信任感,但这个成本也不能太高,否则反对力量太大,实现不了的话,改革就会受挫。

  这一点,2013年执政阶层做得很不错。但从2014年全国“两会”开始之后这段时间看,就是成本不太高的改革可信的信号也会有减弱之虞,需要认真对待。我们可以从与习近平和李克强有关的两件事情看看这一点。

  习近平在参加全国“两会”代表团审议的时候,曾经专门谈起了广受社会好评的转变作风问题,他用了秦国商鞅“徙木立信”的典故后提出,一些不正之风、顽症很容易反复,所以不能让它反弹,除了制度的笼子外,首先要把习惯养成。如果前热后冷、前紧后松,功亏一篑,那将一败涂地,还不如不抓。费了很大劲,最后没抓成,大家失望更多,信心将荡然无存,所以习近平用“抓铁有痕、踏石留印”来表明决心。

  其实,从执政阶层进行整风以来,官场风气为之一变,对于以后是否反复,也有很多不同看法,因为这种反复在以往发生的太多了。其实这也关系到改革的信誉。人无信不立,国无信亦不立。在作风问题上的这场较量,更大的意义在整风之外,涉及权威和改革的执行力。“大家失望更多,信心将荡然无存”这样的结局一旦出现,冲击是全方位的,包括全面深化改革在内。

  与李克强有关的故事发生在3月19日的国务院常务会议上。这次常务会议是为了确定《政府工作报告》重点工作部门分工。有个细节很有意思。《政府工作报告》提出2014年要解决6000万农村人口的饮水安全问题,减少农村贫困人口1000万人以上。“两会”期间,一些代表委员觉得实现这两个数字很困难—我们有理由认为,这些代表委员至少部分是来自政府系统。李克强在常务会议上对此态度很坚决,“话说出去就不能改,就必须完成!”“政府工作要拿数字说话、算账,最后也要拿数字‘交账’!”总理的话说完后,负责这两项任务的扶贫办主任、水利部部长当即起立做“保证”。

  而对于“简政放权”这个改革的“先手棋”,被认为是2013年稳增长的关键一招。其中的基本逻辑很清楚,就是在追求短期目标过程中,也是向改革要红利。这是政府寻找“合理的平衡点”的一大思路。在2014年的中外记者招待会上,有记者就提问,说听到了不少的抱怨,比如说有的部门依然还存在着办事难的现象,有的部门可能是把次要的权放出去了,但是重要的权还留着。在3月19日的国务院常务会议上,李克强对这个问题用行动给出了更明确的答复,他对参会的部委负责人说,“我跟你们‘交个底’,(2014年再取消下放200项以上行政审批)这个任务难度很大,但必须完成!”“希望我们的一些同志,不要贪恋手里那点小小的权力,阻碍政府工作的大目标。那样做得不偿失。”

  习近平和李克强的故事,内在精神是连贯的。执政阶层要为全面深化改革树立信义,既靠行使权力,更依赖于约束自己,约束权力,在这种约束中释放经济和社会的活力。无论是转变作风,还是简政放权,2014年的反弹会更大,在爬坡过坎的关键时刻,执政阶层势必应当保持足够的改革信号强度。

  深度变革

  改革的可信性目前遭遇到的问题,也从一个侧面证实,全面深化改革已经进入一个持续的深度博弈的时期。而从目前的步骤来看,改革其实还没有到伤筋动骨的一步,但已经是越来越近了。利率市场化、国资改革、土地制度、中央与地方财税体系、养老金并轨、户籍改革等等,这些大家已经讨论多年的改革重点问题,都已经走到了方案制定或者给出时间表的阶段。

  对此,通过2014年全国“两会”可以看出,执政阶层首先强调的是汲取历史的经验教训,尤其是在很多问题上不能走老路。比如习近平参加安徽代表团审议时强调,国企改革“要吸取过去国企改革经验和教训,不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。国务院副总理汪洋则谈到农村新型经营主体不要走股市老路,开始的时候很多基本的东西没搞成规范,规矩没立好,以后难以为继。

  这里说的“老路”,不是别的更久远的东西,正是改革开放以来出现的一些改革误区,归根到底的一点是改革博弈的失衡,国企改革中的职工、农村土地中的农民、城市化中的“夹心阶层”(所谓的某些中产阶层)、社会事业中的民间资本、国有银行面对的“穷人”储户等等,往往处于弱势的一方。失衡的博弈势必难以形成比较稳定的规范框架,某些改革也就蜕化为特殊利益群体再次谋利的机会。

  所以,在改革理念和方法上,执政阶层现在一方面强调现在是要“啃硬骨头”,另一方面对于改革的节奏进行谨慎的把握;既强调该改的一定要改,大胆地改,官员不能合意则取、不合意则舍,又强调重大改革措施要反复论证,科学评估,事情没弄明白别“抢跑”,特别是还要于法有据。

  从2014年开始一些新生事物将会陆续出现,比如民营银行、共有产权住房、国企职工持股、混合经济等等。一些体制上的深层次问题的解决也会提上日程,比如法官检察官脱离地方公务员序列、财政上专项转移支付的减少等。所谓的各种试点会开始进入一个“喷发期”。社会各界会围绕全面深化改革形成一种“历史的合力”。深层博弈的后果,将直接决定着这个国家的未来。

  此时此刻,中央政府的角色更加凸显出来。这个角色是中立的裁判者,更是全体国民的守护者。执政阶层需要更加敏锐地把握社会的发展大势,以天下为公的心态施政,让各种积极向上的社会力量都能找到自己的位置,以更加均衡的改革博弈带领这个国家开创“黄金10年”。

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