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张长东:党政关系现状分析

作者:张长东

来源:《战略与管理》2013年第3/4期合编本

来源日期:

本站发布:2014年04月30日

点击率:4318次


  政党是现代国家的重要政治组织,是现代政治体系区别于传统政治体系的一个主要标志。[1]而党政关系也是现代国家政治体制的一个重要制度,很大程度上影响一国治理质量的高低和政治发展的轨迹。[2]党政关系对我国的社会主义政治体制而言更是居于核心地位。从历史上看,党政关系关系到政治发展的各个方面,如建设社会主义民主、依法治国、提高执政能力、改善政策制定和执行,以及防治腐败等等。因此,党政关系也吸引了很多政治学和法学学者的注意,研究成果非常多。[3]这些研究讨论了我国党政关系的历史和发展,党和政府各自的特性、任务和职能,探讨并尝试提出了党政关系该如何改革并最终形成何种状态,取得了很好的成果。但是,除了讨论党政关系的历史发展时会稍微提到一些实证资料外,这些研究大多数着重于或局限于规范性探讨,而缺乏对近期的发展和现状作系统翔实地描述和分析。本文将尝试在理论的指导下,从实证的角度来分析党政关系的现状和近期的发展。本文的第一部分将简短地探讨党政关系的理论,尤其是不同的党政关系模式。第二部分主要是按照层级,从中央到乡镇,对党政关系现状和近期发展的实证描述和分析。结论部分将讨论党政关系现存的一些优点和问题,探讨如何进一步改进党政关系。


  一、比较视野下的党政关系


  要分析理解我国的党政关系及其发展,首先的办法就是将其放在一个比较的、历史的视角之下,分析对比其他国家的党政关系,然后比较其长短得失。当然,在比较分析的过程中,我们要注意各国自己独特的历史遗产和国际环境[4]对其党政关系的影响,并尊重各国党政关系的独特性。但独特性并不能抹杀一般性。


  政府可以指内阁,也可以指官僚体系或者文官系统。在议会制下,是多数党(或者政党联盟)首脑提名多数党的党员担任各部部长,组成内阁。内阁讨论重大的政策,作出决策。这些部长(政务官员)再贯彻内阁所作的方针政策,通过本部的文官系统执行。[5]由事务官员组成的文官系统则保持政治中立原则,执行议会的决议。总统制下则是总统提名各部部长,议会表决。相对于议会制,总统制中总统的个人权力更为突出,内阁部长更多是担任其代理人,领导庞大的官僚体系。在竞争性政党体制下,都存在一个或多个反对党,组成影子内阁(议会制下)或者通过议会的反对党委员会(总统制下)对执政的多数党进行监督和制约。[6]议会制和总统制的另一个区别是,议会制下全部或大部分内阁成员同时也是议员,“党政不分”以实现议行合一。但在总统制下,内阁成员不能兼任议员,党政分开,以确保三权分立。


  一党制下的党政关系在很多方面和竞争性政党制下的党政关系相似:执政党组阁并制定政策,通过其任命的各部部长贯彻执行其政策方针。其区别点主要在于在竞争性政党体制下,文官系统是政治中立的;而在一党制下,文官系统中许多文官都是执政党党员,其中级别较高的官员都不是纯粹意义上的文官(事务官员),而是党的组织部门统一管理、考核和任命的政务官员。[7]党对政府人事权的掌握有利于更好地动员整个党政系统,但潜在的风险是可能造成泛政治化的结果,将属于行政的事务政治化。[8]人事权集中于党委的同时也在一定程度上限制了政府首脑(总理)的组阁权,从而影响行政效率。另外,一党制下,除了作为政务官员的部长担负着领导本系统的责任之外,通常还设有党组来监督贯彻党的方针政策。


  当然,即使是西方发达资本主义民主国家,其今天的党政关系也不是一日形成的,而是经历过多次改革和调整。以美国为例,十九世纪时,政党分肥制非常盛行。一个新的总统上台,就会把其支持者(本党人)安插在各个位置而排斥敌对政党的人,这往往意味着各级行政人员的大洗牌,甚至连一个邮递员都可能会被更换。其结果是行政低效和腐败盛行。直到十九世纪末二十世纪初,随着民众的觉醒和媒体、智库的批评,这一现象才得到有效改善。而其关键的一点,是建立了一个现代的文官体系,文官的录用、考核、升迁都程序化了,保持中立且脱离于党派之间的政治斗争。[9]


  从历史的角度来看,建国后我国的党政关系经历了三个阶段:改革开放前的党政不分、以党代政,八十年代短暂的党政分开的改革尝试,和八十年代末开始的以党统政。[10]改革开放以来,在邓小平同志的领导下进行了党政分开的改革尝试,但是党政分开的改革尝试因为出现了各种政治经济社会问题而中止了。党的领导人开始反思党政分开,并于党的十四大后逐渐确定了以党统政的思路。党的十四大根据实际工作的需要,恢复了十二大党章关于在中央和地方国家机关、经济组织和文化组织中成立党组的规定,并增写了其讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作的内容。党的十五大通过的党章完全继承了十四大党章有关党组的性质、地位和基本任务的规定。党的领导人也先后提出了一些加强党的领导的重要思想,如江泽民代表党中央做的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》的报告和胡锦涛关于加强党的执政能力的报告,都反映了这些思路。那么,党政关系现在到底是什么样一个情况呢,有哪些优点,又带来了哪些问题?这是下文将要分析的内容。


  二、不同层级的党政关系现状


  八十年代后期以来,党政关系的基本原则是党委集体领导,统筹全局,政府执行。从制度层面上看,党的领导是通过党的各级代表大会及其常务委员会(中央层面还有中央政治局)讨论并制定重大的方针政策,通过将党的方针政策通过党领导下的各级人大及其常委会而上升为国家法律(中央层面)法规(地方层面),通过党对政府首脑及各部门领导人的任命考核以及监督,通过党设在人大和政府的党组等方式实现的。但是在不同的行政层级,党政关系还是存在着一些较大的差异,所以此处我们将按行政层级分开来讲。在县及县以上层级,由于党政机构设置相对完整,党政关系的相似性较多。[11]但因为地方党政领导人考核体系的存在,尤其其承担的经济发展的任务较重,越到基层,领导人集权的现象更为明显。乡镇一级则因为党政机构设置不完整且承担着沉重的执行任务,党政合一的倾向更为明显。


  中央党政关系


  在中央层面,党和政府的分工相对更为明确,党的领导的制度化程度也相对较高。相比于改革开放之前党代会长年不开,个人决断取代集体领导的状况,改革开放以来,党代会的召开常规化了,制度化程度也提高了。党的集体领导制度也得到了强化,政治局和常委会会议制度走入正轨,规模也逐渐扩大,中央政治局及其常委会的作用更加突出。另外就是在党政分工中,政府主要承担经济建设和管理的工作。


  我们可以从常委会委员的构成情况变化中看党政关系的一些变化。十三大到十四大的一个变化是常委人数由六人增加到七人,除了之前的总书记、总理、人大常委会委员长、常务副总理、纪委书记和政协主席之外,当时的军委副主席刘华清也成为了常委。到十五大的一个变化是国家副主席胡锦涛取代了离任的刘华清成为常委。十五大到十六大的一个变化是政治局常务委员会委员的数量从七人增加到了九人,其背后的一个涵义则是党的地位相对于政府的提高。一个表现是政法委书记地位的提高,政法委书记从政治局委员兼任国务委员成为常委,也就是说政法委书记由党政双重领导成为了党的一元领导。而公安部部长成为政治局委员兼国务委员,公安部从隶属于国务院变成了党政双重领导而更偏重党的领导。另一个变化则是主管意识形态和宣传的党的领导人也成为常委,地位得到了提高。到十七大,这个格局得到了维续。最近召开的十八大把常委人数减为七人,政法委书记不再兼任常委而只是政治局委员,这跟十八大报告提出的“以提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的思路相呼应。


  除了党委加强了对公安部门的直接领导,同时,归属于国务院的监察功能更多的隶属于党的纪律检查委员会。无论是监察局和新成立的预防腐败局,都在纪委的统一领导下,由纪委副书记兼任局长且其他工作人员都是纪委工作人员,属于三块牌子,一套人马。其他“口”的组织情况也类似,譬如,人事部的部长一般由中组部的副部长兼任,而广电总局、文化部及其下属的重要的(部级副部级)新闻媒体的领导,要么是由主管意识形态的中宣部的副部长兼任,要么也是来自宣传部。而宣传部的直接领导则是主管意识形态工作的政治局常委,这个始于十六大的变化在十八大得到了保留。


  八十年代以来党政关系的另一个变化就是通过强化人大这一最高权力机构来行使党对政府的领导和监督。由于中国采取了议行合一的政体形式,作为执政党的中国共产党可以通过人民代表大会这一权力机构,通过法律法规的形式,将自身意志上升为国家意志,实现对政府的领导。而政府则需要按照人大制定的法律法规行事,主要领导人员(经党提名后)由人大选举产生,向党领导的人大负责并受其监督。全国人大制定了包括《行政法》、《行政诉讼法》在内的一系列的法律法规,对政府行为进行规定和制约,并提供公民在遭受行政侵权时的法律救助方法。[12]通过加强人大制度建设和立法建设,建设社会主义法制国家,党也加强了对政府的领导。但是全国人大也将很多重要权力(如税收立法权)下放给了国务院及其部委,后者还往往通过行政条例等方式绕开全国人大及其常委会行使权力。这些都是进一步改革中需要注意的问题。


  党对全国人大的领导作用主要是依据其作为执政党(类似于绝对多数党),通过对人大常委会组成人员人选的提名、通过人大中的党员代表和领导非党员代表选举人大常委会组成人员来实现的。同时,另外一个领导方式则是通过人大常委会的党组来实现的。需要指出的是,虽然人大建设取得了很大进步,但是其对政府的监督的力度还非常有限,人大代表参政议政的力度也有待加强。


  随着维稳和社会管理职能的强化,中央政法委的职能也发生了变化,体现了党政关系的一些调整。中央政法委之前还同时是中央社会治安综合治理委员会,于2011年9月更名为中央社会管理综合治理委员会,由当时担任政治局常委的政法委书记担任主任,而国务院副总理、国务委员兼公安部部长等国务院领导担任副主任。这也体现了在社会管理这一重要职能上党相对于政府的优势地位。如前所述,十八大之后随着政法委书记退出常委,这个状况也将有所改变。


  相对于党的全面领导,国务院的主要职能是领导经济建设,实行经济管理,这是当前党政职能分工的主要体现。这一分工在国务院会议的议事日程上得到了很好的体现。以朱镕基1998年就任总理时召开的国务院第一次全体会议为例,其中提到的内容除了当时列为主要工作的政府机构改革之外,都是关于经济工作的。[13]2000年朱镕基在国务院第五次全体会议上的讲话,也是主要围绕经济建设展开。当他谈到加强廉政建设,深入开展反腐败斗争的时候,也是按照中纪委全体会议的部署展开的,体现了相对于经济建设,国务院在这一领域的从属地位。[14]中共中央政治局下设几个领导小组,负责经济、外事和国家安全、对台问题等的领导和决策,其中国务院主要领导担任中央财经领导小组的领导职务,下设中央财经领导小组办公室,由相关部委负责人组成,是中国经济决策的最核心部门。但是中央财经领导小组需要向政治局报告工作,并由政治局集体决定重要的经济政策。其他领导小组的领导职务由非国务院领导的常委担任。从这个分工上也能看出国务院主要是负责经济工作。


  党对国务院的领导还体现在政治局成员的组成上,国务院的主要领导(总理、副总理)都是政治局委员,总理和常务副总理则同时是常委,都是党的重要决策机构的成员。这样的交叉任职,根据民主集中制原则,既有利于将政府的声音反映到党的决策机构中,也有利于贯彻党的决定。


  国务院及其所属的部委还各自设有党组,按照党章规定,党章发挥领导核心作用,主要任务是负责贯彻党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作;团结非党干部群众,完成党和国家交给的任务;指导机关和直属单位党组织工作。同时,国务院各部委中还有中纪委派驻的纪律检查组,负责对部委的党风廉政建设进行监督。


  省级党政关系


  省一级党政关系和中央党政关系较为相似,相似处本节不再重复论述。其主要区别在于:1)省市自治区政府接受当地党委和国务院的双重领导,一些部门(如国税)则是中央直属;2)省市自治区书记兼任人大常委会主任的现象较为普遍,有的地方还有副书记兼任政协主席的情况;3)除了书记、副书记兼任人大常委会主任、政协主席的情况外,专职的人大常委会主任和政协主席一般不担任党委常委。


  省市自治区党委只有委员会和常委会两个机构,没有类似中央政治局的机构,因此常委会规模略大于政治局常委会。各省的党委常委会数量和构成大同小异。一般在11个或13个。随着2006年党委“减副”(减少副书记职数)改革的推行,地方党委常委会构成也相应发生了变化。一个变化是除了省长和常务副省长之外,政府领导人里面一个常委副省长进入了常委会。如江苏省第十二届省委常委会有11名成员,包括省委书记,省长(兼任副书记),专职副书记,纪委书记,常务副省长和常委副省长各一名,政法委书记,宣传部部长,省军区政委,省会市委书记和一个重点城市市委书记[15]。而湖南省第十二届省委常委会则有13名成员,除了多出一名省委秘书长外,省委组织部和统战部部长也是常委会委员,但政法委书记不在列。


  2010年,除了政治局委员担任的省市书记和新疆西藏两个自治区外,其他省(市自治区)委书记都兼任省人大主任,这一点区别于全国人大和很多县、乡镇人大。省委书记兼任省人大主任的理论依据是前面提到的执政党通过人大将党的意志转化为体现国家意志的法律法规和政策,而让省政府来执行,并由人大监督政府。


  最近十年来党政关系的一个变化是政府,尤其是政府首脑的问责得到了加强。2003年北京非典中,北京市市长孟学农和卫生部部长张文康被问责下台,揭开了政府官员问责的序幕。之后山西省两任省长先后因为重大煤矿安全事故下台。2009年的三鹿事件,中央纪委监察部更是对三鹿奶粉事件中负有重要责任的质检总局、农业部、卫生部、工商总局和食品药品监管局的有关人员作出处理。


  县级党政关系


  县级政府是一级小而全的政府,设有除了国防和外交之外几乎所有的党政机构。而且县一级党政起着承上启下的作用,由于乡镇一级机构设置不全,权限有限,许多问题都集中在县一级处理,由于直接影响到地区发展和社会稳定,因此地位非常重要。县级党政关系大体上和省级的党政关系一致,但也存在一些差异,本节重点分析这些差异:县委书记往往大权独揽,缺乏党政分工;县委书记兼任人大主任;县级人大的地方创新。


  和上级一样,县级党委也是全面领导本县各项事务。那么,县委的权力到底有多少呢?由中纪委和中组部牵头的全国“县委权力公开透明运行试点工作”的三个试点县之一的河北成安县,列出了“全国第一张县委书记权力清单”:“‘在将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的基础上,成安的县委职权被定为50大项,其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类两项。’由此前的县长升任县委书记的张臣良的职权被确定为27项,其他常委职权共158项,县纪委、县委部门职权共110项。”[16]


  由于党政之间缺乏明确的分工,而书记又是党内一把手,因此县委书记的权力很大,往往大权独揽。[17]除了党务之外,县委书记还插手经济事务。和中央以及省级不同,在县一级,因为压力型体制对经济发展和税收增长的强调,党委也肩负着发展经济的重任。因为经济发展和税收增长直接影响到县委领导的升迁,县委书记往往是经济发展,尤其是招商引资的第一责任人。在一些地区,实行招商引资责任制,包括书记县长在内的每个县委常委都有一定的招商引资任务(额度)。书记的一个重要任务就是亲自带队,去招商引资。而且由于权力集中,书记在招商引资过程中往往能用低价甚至零价土地、税收减免等手段来吸引投资。在当前县委书记县长任期较短(平均两到三年)的情况下,这种做法容易导致短期行为(如政绩工程,大规模举债搞建设等),也容易造成腐败。


  由于书记权力过大且对县委书记的监督严重不足,“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”,因此县委书记也成为了腐败高发人群。为此,中纪委、中组部于2010年底联合印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》,通过选择试点,对县委书记的权力进行限制和监督,并促使其透明化。


  在县一级,县委书记是否兼任人大主任在全国乃至同一省内都没有统一规定。其中,少数民族地区一般不兼任,安徽、江苏、湖北三省则明确规定兼任。而陕西在2007年,湖北在2011年分别出台文件,规定市、县(区)人大常委会主任不再由书记兼任。[18]根据笔者的调研,结合媒体的深度报道,我们分析一下书记兼任人大主任的好处和坏处。


  好处是借助于书记的权威,人大也变得更有权威了,对政府进行监督也更有效力了。同时,更有利于人大配合党委的决策,尤其是人事方面的任免。[19]同时,人大工作人员的升迁机会也变得更好,这也有利于调动其工作积极性。但是,书记兼任人大主任是把双刃剑,其弊端则是相比于专职人大主任,书记更关心贯彻党委决定而不是加强对政府监督。而专职人大主任则对人大制度建设和创新更有想法和积极性,也有利于提高人大代表的积极性,从而提高对政府监督的效力。[20]书记不兼任人大主任同时也有利于改善书记过于集权的现象,更符合邓小平当年提出的分权思想,有利于加强党的领导,加强人大对政府的监督。


  县级人大是地方治理改革创新的理想场所,一方面是因为县级人大代表是直接选举产生的,相对更有独立性;[21]另一方面是县级人大和政府的决策对当地影响很大,利益攸关,因此人大代表更有积极性参与人大的讨论和监督。一个很好的例子是浙江温岭市(地级市)的民主恳谈会及由此发展出来的参与式预算改革,成功地加强了人大对政府乃至党委的预算权力的监督,提高了效率,减少了浪费,遏制了地方政府债务的增长并逐步减少了地方债务。


  2009年,广东省佛山市顺德区进行了“党政大部制改革”,尝试党政联署,实现党政联动。全区原有41个党政机构,按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”,职能重叠、相近的党政部门合署办公,最终精简为16个,其中:设置纪委机关和党委工作部门6个,政府工作部门10个,精简幅度接近2/3。[22]


  顺德大部制改革涉及到许多行政改革和政治改革问题,此处我们仅讨论其对党政关系的影响。在决策机制层面,“建立起了‘四位一体’的区联席会议决策机制,实现党政机构统筹联动,决策和执行扁平化。在领导决策层面,在区委核心领导下,建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由‘四位一体’(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责。在部门层面,将党政部门中相近的职能整合到一个部门,综合设置党政机构,党政大部门首长分别由区委常委、副区长和政务委员兼任,由一个领导来管,统筹联动,责任清楚。6个党委机构全部与政府机构合署办公。区联席会议的决策一步到位地直接由大部门执行,减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节,实现了行政层次上的扁平化,提高了效率”,从而将决策权、执行权和监督权分立。在监督机制方面,“实行监督权外移,由纪委向各部门派驻纪检监察组或专职监察人员,强化监督实效。由纪委(政务监察和审计局)集中行使纪检、监察、审计、信访等职能,整合监督资源和力量,形成了大监督的工作格局”[23]。当然,其具体的运行效果还有待观察。


  温岭的参与式预算和顺德的大部制模式改革都是有益的尝试,但其具体效果还需要经历时间的考验,并在实践中进一步修改完善。而这样的尝试越多,改革的可选择方案也更多,改革才能进一步推进。


  乡镇党政关系


  乡镇一级的党政关系和上级政府比起来差异很大。从乡镇的角度看,虽然在形式上党政机构分设且各有分工,但实际上党政是缺乏明确分工且高度合一的,一切活动都是党委统筹安排。除了前面提到的党委书记管人事,(作为党委副书记的)政府领导管财政这个各级地方政府都存在的不成文的分工之外,所有的分工都是模糊的、非制度化的。[24]赵树凯认为乡镇党委和政府之间的权力关系本质上是一种授权关系,而非制度化的分权关系。赵树凯发现基层(县乡两级)党委部门的工作越来越行政化,直接介入行政工作或者领导行政部门。在乡镇一级,党委和政府的一体化明显得到了强化。这种一体化体现在很多方面。在会议的组织过程中,大部分会议都是党政联席会议,党委或者政府很少单独开会,会议也往往是书记主导;在政府的日常运作中,各个部门都围绕“中心工作”统一安排工作,专业化分工并不明确;在工作人员的调度配置上,也高度一体化,譬如说党政办公室是合一的。[25]究其原因,如许多乡镇政府工作人员所说的那样,乡镇政府承担了大量的政策执行任务但是机构编制又不像上级政府那样完备。“上边千根线,下边一根针”,乡镇政府只有动员大部分工作人员,才能完成上级交付的“重点工作”。如果在乡镇一级也设立和上级相对应的机构,那么乡镇政权的规模需要扩充好几倍。


  在乡镇一级,人大代表团和党政的分工也很模糊。作为三个正科级干部之一,人大代表团主席是乡镇党委委员且排名第三。由于其在党内的位置且乡镇人大的权力有限,人大代表团主席往往手握重要的实权,分管具体行政事务,“虚职不虚”。譬如,笔者在浙江省某县调研的时候,发现当地一个镇的人大代表团主席分工负责镇里的两大重点建设项目。这一点是乡镇区别于其他地方政府之处,但人大代表团主席参与具体行政事务同时也会削弱乡镇人大对乡镇政府的监督。


  赵树凯进而认为,从短期看,党政一体化的直接效果比较好,因为党委部门说话比政府部门更有影响力。因此很多地方领导人“始终坚持自己的怀疑,即‘为什么要搞党政分开’。”但他也担心虽然目前这种党政合一的运行体制比较顺畅,但是党的部门成为行政主体也会造成一个困境:成为行政诉讼的当事人而影响其政治地位和形象,不成为行政诉讼的当事人则会使得地方党政机关缺乏法律的约束。[26]


  三、总结与讨


  上文我们分析了不同层级的党政关系的现状。我们发现越往下,党政分工越模糊,权力的制度化水平越低。这和基层党政的规模和工作性质,尤其是压力型体制下越是基层党政机构,承担越重的压力相关。


  以党统政的优点是思想统一,行动有力,有利于发挥民主集中制,更好地协调多个部门从而提高效率和效能,这在国务院大部制改革不易推动的情况下,显得尤其重要。但同时以党统政容易回到一元化领导,造成邓小平指出的权力过于集中、造成家长制、官僚特权的危险,[27]同时也缺乏有效监督,尤其是对党和党的干部的监督,容易造成腐败。这在人民代表大会制度还不够完善、监督作用还不够强大的情况下尤其危险。[28]因此,我们一方面要探讨如何通过加强党内民主,建立起制度化的权力制约机制,尤其是党内权力制约机制,[29]另一方面,继续加强和完善人民代表大会制度,建立人大对政府的有效监督。


  同样重要的是要加强社会主义法制建设,推进司法改革,加强依法治党和依法治国。推进司法改革的一个可行方法是推动司法独立和垂直管理,使地方法院独立于当地党委和政府,从而中立地监督政府。[30]但这一改革的推进却面临两个困境,一个是政法委对法院的领导,使得法院的独立依法判决受到限制。另一个困境则是党越来越多地介入行政事务,和政府的角色和职能上有所混淆,但党本身却无法问责,也不受包括行政法在内的国家法律法规的制约。这些都意味着,如何在各个层级进一步调整党政关系,完善党政分工,具有重要的意义。从历史的和比较的角度来看,适当的、合理的党政分权有利于提高党的执政能力和国家治理能力。这些都需要我们进一步的探索。


  (张长东,北京大学政府管理学院讲师)


  注释


  [1] Lapalombara and Weiner, “The origin and development of political parties”, in Lapalombara and Weiner, ed. Political Parties and Political Development, Princeton: Princeton University, 1966. 布隆代尔,科塔 主编,《政党政府的性质:一种比较性的欧洲视角》,北京大学出版社,2006年。


  [2] 在现代化理论盛行而忽视对制度的研究的六十年代,亨廷顿就提出了这个观点。亨廷顿,《变革社会的政治秩序》,上海人民出版社,2008年。


  [3] 国内学界关于党政关系的研究非常之多,以至于无法一一列举。这里仅引用几篇综述文章,供读者按图索骥。张书林,“近年来党政关系问题研究综述”,《理论与现代化》,2007,No.1;朱联平,“党政关系问题研究述评”,《岭南学刊》2006年第1 期。


  [4] 斯考切波在《国家与社会革命》(上海人民出版社,2007年)一书中将其称为“世界历史视角”。


  [5] 更为系统的论述参见布隆代尔,“英国:政府-支持性正当关系的范例”,布隆代尔、科塔主编:《政党与政府》,北京大学出版社,2006年。


  [6] 更为系统的论述参见卡兹,“美国:分立的政府与分立的政党”,布隆代尔、科塔主编:《政党与政府》,北京大学出版社,2006年。


  [7] 西方政治学借用俄语的Nomenklatura,一个指权力集中于党而非国家或社会,党组织垄断性地掌握包括政府、企业和各重要社会组织的各个重要岗位的重要干部的任命权的一个术语。


  [8] 关于政治与行政的区别,参见古德诺,《政治与行政》,华夏出版社,1987年。古德诺把司法行政也视为行政的一部分。


  [9] 参见王绍光,“美国‘进步时代’的启示”,《读书》2001年第八期。


  [10] 也有研究者提出四个阶段说的,如陈红太,“从党政关系历史变迁看中国政治体制变革阶段特征”,《浙江学刊》2003年第6期;也有学者分为两个阶段的,如朱联平,“党政关系问题研究”,《岭南学刊》2006年第一期。但是他们都忽略了80年代之前的党政不分和80年代之后的以党统政的一个本质区别,前者是跟一个全能主义国家相结合的,而后者是跟一个后全能主义国家(即一个经济市场化、社会利益多元化的国家)相结合的。


  [11] 基于以下原因,本文不专门分析地市级党政关系:一是地市从宪法上而言并非一级政府,只是省委省政府的派出机构;二是地市级党政关系和县一级较为相似;三是一些省份实行省管县制度,地级市职权有限。


  [12] 人大建设和法治建设的黄金时期是八十年代,九十年代之后速度有所减缓。


  [13] 朱镕基,“在国务院第一次全体会议上的讲话”,《朱镕基讲话实录》第三卷,人民出版社2011年版。


  [14] 朱镕基,“在国务院第五次全体会议上的讲话”。


  [15] 有的地区则是开发区管委会书记。


  [16] 朱春先,“县委书记频繁落马涉足腐败深水区,需权力透明化”,《法制周报》,转自新浪网,http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-11-30/093221557507.shtml,2011年11月30日查看。


  [17] 另一个原因是县长往往是县委书记调走后书记候选人的热门,因此县长会策略性地选择跟随书记,而在接班之后自己大权独揽。


  [18] 钱昊平,王贤,“书记兼主任,继续还是放弃?”《南方周末》,2011年11月17日。


  [19] 笔者在调研期间,读到过浙江某县九十年代时期的人大会议记录,涉及到县委书记和人大常委会之间在人事任免上的意见不一和冲突。县委书记亲自到人大常委会做思想工作,阐述大局,争取人大常委会配合。后来人大常委会以一票之差通过书记的任免要求。这种现象在很多地区发生,尤其是差额选举实施之后。


  [20] 同注释18。


  [21] 当然,县级人大代表的提名和选举还是受县委和人大的严格控制的,但是同样需要注意的是越来越多的独立候选人出现并当选上了。一个问题是这些独立候选人往往用金钱购买选票。


  [22] 苏永通,“‘最大胆’的‘大部制’改革:顺德试水党政合署”,《南方周末》2009年11月25日,本文网址:http://www.infzm.com/content/37968。


  [23] 张占斌,“顺德大部制改革观察:一个值得认真总结的地方试点”,《学习时报》,2010年10月9日。转自http://news.xinhuanet.com/observation/2010-10/09/c_12639837.htm,2011年11月18日查看。


  [24] 这个分工更多是一个不成文的惯例而非法规制度,因为不同的乡镇因为书记和乡镇长个人性格和权威的差异,会造成书记参与财政管理或者乡镇长涉足人事权力的情况,并可能造成党政关系的冲突,需要上级部门来协调,往往以调走其中一个领导为解决方案(个人访谈20111107)。


  [25] 赵树凯,《乡镇治理与政府制度化》,商务印书馆,2010年,138-140页。


  [26] 关于理论论述,参见杨雪冬,“压力型体制——一个概念的简明史”,《社会科学》,2012年第11期;赵树凯,前引书。


  [27] 邓小平,“关于党和国家领导体制改革”,《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年。


  [28] 各级人大的监督作用还比较有限,突出表现在预算制定和监督上基本没有权力。参见马骏,《中国公共预算改革:理性化与民主化》,中央编译出版社2005年。只有几个县市级人大在尝试加强预算监督。比较有名的是温岭市的民主恳谈会和新发展起来的参与式预算改革,县乡两级人大和民意代表一起,讨论并质询相应层级政府的预算制定。


  [29] 胡伟,“党内民主与政治发展:开发中国民主化的体制内资源”,《复旦大学学报》(社会科学版),1999年第1期。金太军,“党内民主建设的系统分析”,《理论探讨》,2006年第4期。


  [30] 郑永年、王旭,“论中央地方关系中的集权和民主问题”,《战略与管理》,2001年第3期。

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