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一家之言

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县委书记县长双双不作为, 都直指一个吊诡的悖论

作者:庞明礼

来源:文化纵横

来源日期:2022年02月24日

本站发布:2022年02月24日

点击率:83次


  【导读】近期,江苏省就“八孩母亲事件”开展问责,对包括丰县县委书记、县长在内的17名党员干部作出处理,力度可谓空前。这也反映出,在地方治理中,干部不作为、失职失责仍是一个棘手问题。

  本文以我国公共治理中的“领导高度重视”现象为切入点,揭示官僚科层制运作中的“注意力分配”框架,对官员失职失责现象进行深入剖析。作者指出,公共治理的问责领域常常存在边界不清的问题,那么,哪些事件会引发领导高度重视呢?关键在于,工作中的避责目标和邀功目标会影响领导的注意力分配。在作者看来,只要一件事引发领导注意,它便具有特殊的科层意义,即一般会由领导牵头,成立工作专班,推动领导进行及时现场办公,实现部门协调,获取地方财政支持以及开展强力问责。然而,悖论在于:一方面“领导高度重视”是一种客观现象,一定程度上可以克服官僚制的僵化,推动重点问题解决,另一方面它也有明显的局限性——降低科层组织的专业化程度,容易形成“灭火”式组织文化,甚至产生任务跳跃、绩效误判等严重问题。因为现实中,那些不受高度重视的事,占据着全部事情的绝大多数,这些事往往被拖延解决甚至被忽略。作者建议,国家治理现代化需要有效且合理的注意力分配规则,不可将领导重视等同于为所欲为,不能等“闹大”后再重视。


领导高度重视:

一种科层运作的注意力分配方式

  在公共治理的实践中,“高度重视”普遍存在于领导话语体系之中。无论是领导者的讲话还是对辖区治理的规划思路,都体现出领导对地方治理的偏好和重视。任何事件无论其复杂程度与处理难度,都会因为领导高度重视而得到有效解决。“老大难,老大难,老大重视就不难”,这一谚语生动形象地表明了领导高度重视的现实有效性。因此,剖析领导高度重视的逻辑是了解中国政策执行的重要途径,是分析政府过程的必要手段,也是研究政府行为的重要观察窗口。

  学术界对领导高度重视的观察视角多是批判性的。其基本逻辑是:领导高度重视本质上是一个“人治”,依靠领导手中的行政权力形成纵向的压力传导机制,解决某个特定的社会问题或社会现象,这就意味着对其他社会问题的不够重视,必然导致“头痛医头、脚痛医脚”,无法完全、彻底解决普遍存在的社会问题,也会在社会中助长“官本位”的不良风气。因此,在依法治国的大背景下,更加强调法治的规模效应,领导高度重视式治理必然饱受诟病。事实上,这种诟病缘起于学术界过于关注国家治理的应然形式,忽略了对中国语境的现实治理方式的关怀。也许还存在着对实际的官场运行逻辑不够熟悉,忽略了官员的行为规则是下级服从上级,进而难以有效地梳理出领导高度重视的行为逻辑。

  因此,本文将从领导高度重视的现实必要性入手,解释官员注意力分配影响因素,进而分析科层运作中的注意力分配方式及其局限性,在此基础上构建有效且正当的注意力分配规则。

  ▍理性官僚制的理想与“领导高度重视”的现实

  以理性官僚制为理论基础建构的公共组织中,“各部门有依据规则和章程而来的清楚明白的‘权限’,即权利与义务;有一套明确制定的、官府间上下关系的规则体系,遵照既定程序运行;科层制内部的运作主要以文本草案的形式保留下来,以作为运行的主要载体;体制内的工作是以专业训练和技术要求为前提的;官吏在工作中的全面投入,是科层制发展成熟之际的必然要求;具体内部业务的执行必遵循一定的法律、法规和规章制度,它们是明确的,可以预测的,也是可以学习的。”因此,各级官员在官僚制架构下按照职能专业化原则进行劳动分工,彼此之间有着严格的等级划分,自上而下依次形成金字塔形状,下级必须听从上级的权力命令和工作安排,每个层级的行政组织都有着明确的权责边界,形成相对固定的权限并可持续地发挥功能。

  然而,理性官僚制也是理想官僚制。在韦伯看来,“拿发展成熟的官僚制机构跟其他形态的组织来比较,其差别正如机器生产方式与非机器生产方式的差别一样。精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省,所有这些在严格的官僚制行政里达到最理想状态。”但是,随着社会复杂程度的增加,官僚制组织应对的事务日益繁杂,为了进一步保持其理性效率的特征,需要进一步细分部门,明确组织边界,对官僚制内部职能部门分工和运作过程也日益精细化。由此,严格、刻板的规章制度进一步圈定了组织成员既定的工作程序与范围,官僚制组织的反功能特性逐渐显现出来,“就事论事”在现实中不可避免。决策主体在面对与决策相关的信息时,理性的限度导致不能同时关注所有的目标、备选方案及其备选方案的后果,进而引发注意力集中于某些方面并忽视另一些方面的信息,即“注意力分配”。政府官员通过注意力分配解决常规科层运作中无法有效应对的“个性化”问题。具体而言:

  (一)单一制大国的纵向控制与政策弹性的平衡

  中国单一制的国家结构形式决定了中央主导纵向权力分配,地方各级人民政府从属于国务院。上级政府对下具有政绩考核、人事任命的决定权,下级政府要想在政治晋升中获得相对优势,必须要把行动目标集中在上级政府的考核标准上,以上级政府重视的事项为抓手展开绩效竞争。因此,上级政府的领导对某件事产生兴趣并予以关注会对下级政府产生有效约束,迫使下级政府尽快解决相关事情以获得上级的肯定。领导高度重视可以实现上级政府对下级的纵向控制,保证上级政府的政策目标的有效贯彻,减少地方的机会主义行为。与此同时,大国的区域之间存在着一定的经济、文化、习俗等差异,为了兼顾地区差别,保证各级地方政府的自主性和积极性,需要在实现纵向控制的前提下尽可能地给地方政府更大的自由裁量权,这需要通过上级高度重视来避免因地方自利性而造成的政策执行偏差。

  (二)公职人员理性精神的塑造及其践行能力的培养并非易事

  我国是有着悠久人治传统的国家,“人治在形式上表现为掌权者个人意志之治,实质上则是不受法律制约的绝对权力之治。”官僚制受到批判的原因在于理性过度而导致的行为僵化,但我们的现实是官僚制发展的理性化不足,照章办事的理念还没有内化为公职人员的自觉行动。形式上的科层结构需要通过公职人员的行动集合才可能实现技术和效率的最优目标。然而,“中国人倾向非正式制度或潜规则,强调特殊性与强调具体情况具体分析,而西方人则偏爱对全体都起作用的正式规则。”因此,有效的关系法则和权力法则构成了人们行为规则体系中的首选,淡化了人们对法律、规则的敬畏意识,而是寻求天理、国法、人情三位一体的法律观。与此同时,从公职人员对理性精神的践行能力来看,我们并没有能力将“决策的科学化与民主化”全部落到实处。民主化是程序正义,在十八大提出全面从严治党之后得到了很好地践行,但是,科学化是工具理性,公职人员对科学决策方法掌握不够,公共政策的针对性、可行性、具体性以及可传播性要求并没有在公共政策中得到很好地贯彻。相当一部分公共政策存在瑕疵和解释空间,在实际执行过程中便多了“具体问题具体分析”,而不是制定具体的确定性规则来处理各类事件,一旦出现问题加剧的情况,往往会引起民众不满从而使社会处于紧张状态,这就需要突破常规的规则,采取上级高度重视的方式形成压力,出现“特事特办”的现象。这种有限的政策制定技术和能力也为领导高度重视提供了现实必要性。

  (三)强化问责的边界不清

  强化问责是为了通过对官员的高强度问责,形成工作压力,促使官员合理行政,对社会公众负责。强化问责必须要明确行政问责的边界,否则可能会由于“治理对象的外部性造成问责不精准,以及权力边界的外部性产生有问题不问责的情况”,引发因为没有明确问责的边界导致问责对象的政治牺牲。“容错免责容的是为公型错误,而对谋私型错误,不仅不能免责,还应严厉惩处”。现实中,领导高度重视的事件自然会受到重点关注,如果没有达到预期效果,相关人员可能会以“不作为、慢作为”等理由而被问责,但是,如果某一事件起初并没有受到领导重视,因为处理不当而造成社会不满,为了给民众一个说法,需要有官员承担相应问责,此时被问责的官员不一定是真正对此事负直接责任的官员,处于较低级别的官员常常会成为回应社会问责的替罪羊。如此一来,领导无论是事前重视还是事后重视,都能够因为对官员进行问责而回应社会矛盾,化解社会风险。然而,“一旦行政领导干部间的责任边界不清,在对有关行政领导干部问责时就可能导致推诿、逃脱责任的问题发生,因而难以划清有责和无责的界限”,违背了问责的初衷,从长期来看会对官员积极性造成负面影响。

  ▍领导者注意力分配的价值导向

  什么样的事件会吸引领导注意力而被高度重视呢?通常,具有显著性特征的事件会吸引领导的注意力。因为人们往往对于显著或生动事件赋予很高的权重或者关注度,而对于不显著的事件赋予很低的权重或者关注度。有些事件引起领导重视是因为其在努力避免被问责,有些事件引起领导重视是为了向权力中心显示政绩。

  对于前者,“政治锦标赛”是一种很好的解释理论,该理论认为在我国的集权型政治体制之下,上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员,因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求能够获得政治上的升迁,地方政府官员越来越多的被认为是“政治人”而非“经济人”。

  对于后者,当在一定自由裁量权空间内,基层行政人员选择性地执行命令,以期满足上级要求的最低标准,以风险最小化的避责行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则。事实上,政府是相对比较封闭的官僚制组织,其行为倾向是照章办事、避免错误,对外界的事情缺乏敏感性和回应性。即使是公民关注的较大的社会问题,也常常会“大事化小”的方式解决。正如曼海姆所言,“官僚思想的根本倾向是把一切政治问题变成行政问题”。这一倾向使得官员对来自公民的公共问题诉求极有可能被化解为普通的社会问题,而在处理过程中予以忽略,加重社会的紧张状态。领导高度重视推动了公共问题进入政策议程。公共治理中面临着复杂多样的事件,不可能所有的事件都会受到重视。某些事件受到重视需要特定的激发机制,相关的场景或者利益等问题会促使领导者重视特定事件。这些激发机制或者与领导者的个人利益息息相关,迫使领导关注事态的解决,或者是领导想要在政治晋升中大有作为,开创政治绩效,对某些事件极为关注。

  (一)避责导向的注意力分配

  地方官员出于避责考量的注意力分配主要集中于两类事件:一类是需要领导者承担直接责任的事件,具体表现为“一票否决”事件,如环境保护,精准扶贫、安全生产、打黑除恶等。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》明确了对导致某些恶劣情形的党政领导干部实行问责。这一规定对领导干部具有相当大的约束力。因为这些事件是在领导者的职责范围之内,如果领导者未能引起高度重视,没有履行好应有的职责,会对因自身失职行为带来的损失承担相应责任,影响其政治生涯的可持续性。此时的最佳行动方案是主动出击,做好自己的本职工作,从而达到化解个人政治危机的目的。另一类是曾经受到高度关注的类似事件。虽然“议程的内容和地位随着时间而变化,一些议题曾是政府议程的热点,也会因为问题界定的变化而从议程中消退”,但是曾经发生过的历史教训一直会成为现任领导者的重点关注点。过去对某一重大事项的不当处理损害了公共利益,受到上级的严重惩罚,也会对再犯者从重处理。曾经事件的教训导致现任领导心有余悸而高度重视,防止因为类似事件的发生而受到惩罚。

  (二)邀功导向的注意力分配

  地方官员出于邀功考量的注意力分配主要集中于三类事件:第一,凸显政绩的事件。如对地方治理创新、超额完成上级任务指标等等。现实中,各级官员最喜欢对前任的工作进行纠偏,特别是在上级和公众中口碑较差的前任,对一些重大问题的有效解决可以凸显自己的政绩,实现政治晋升的弯道超车,超越竞争对手。第二,更高级别领导重视的事件。如果某一事件虽然在性质上微不足道,但是这类事件却有更高级别的领导对此极为关心,也会成为高度重视的重要案例。“政策执行的高位推动是促进政策执行的重要保证。”对这类看似微小事件的完美解决将会影响到上级领导对其工作的认可度,更可以“群众利益无小事”而凸显政治担当而形成绩效叠加。第三,标志性的、高显示度的政绩工程。如兴建大型公共设施、修造漂亮的高速公路、宏大的市区建筑、打造某种级别的创业园、示范中心、民生工程等等。地方治理绩效在测量和评价上容易形成指标难题和差距过小的问题,而且对上负责的考评机制与庞大的地方官员竞争基数加剧了地方官员之间的政绩竞争。这就需要以资源的集中投入、重点打造、核心工程等方式在较短的时间、较突出的绩效、较大的考核亮点而获得上级的肯定。正如有学者指出,“集权型竞争体制导致地方官员采用资源高度集中投入但能够向上发出更加明亮政绩信号的亮点工程打造战略”。

  ▍注意力分配方式:“领导高度重视”的治理工具组合

  官僚制就是把社会行动改造为理性的有组织行动的特定手段。在其他条件相同的情况下,理性组织和指导下的行动就总是会优于任何其他类型的集体行动。个体官僚不可能摆脱那部给他套上了挽具的机器。因此,就整个治理结构和治理机制而言,领导高度重视本质上是具有个性化特征的反科层运作,但是,就领导高度重视的事件本身而言,其实现避责或邀功之目标依然需要回归到科层运作中来。在中国,领导高度重视逐渐具有规律性,形成相对稳定的治理工具组合,可以概括为“领导牵头、部门协调、财政支持、结果导向”四个方面,相关主体心照不宣地明白其中的重要性,在工作动力和责任意识上明显高于一般事项,这些是这种治理方式有效性的基本保障。

  (一)领导牵头:成立工作专班

  “工作好不好,关键看领导”是地方官员评价工作绩效的常用话术。需要领导高度重视的社会问题往往具有较大的复杂性,这种复杂性更多地体现为责任划分不清,单一职能部门难以解决,需要多部门协作完成。在常规行政管理工作中,各部门之间因职责不清会存在“好事人人都想管、坏事人人管不了”的现象。这时,就需要一个凌驾于各职能部门之上的力量来协调彼此的职责矛盾。领导高度重视某项事件,会对其进行一定的组织协调,较为常见的做法是从相关部门中抽调业务能力强的人员成立工作专班。这种工作机制能够发挥工作专班齐心协力、攻坚克难的作用,专班成员能够各司其职,高效率地完成各项工作任务。这类似于盖伊·彼得斯所指的“弹性化政府”,强调“在政府内部采用可选择性的结构机制,取代传统部门,避免组织僵化造成的困扰”。

  (二)部门协调:及时现场办公

  召开现场办公会是领导高度重视的具体化、实践化。通常的运行过程是主要领导携相关职能部门,深入问题现场调查研究,畅通信息表达与获取的渠道,及时掌握社会问题发生的关键原因,并利用职能部门领导都在现场的有利形势,明确各方责任主体,通过官僚体制自上而下的等级压力、政治纪律、权威资源等督促各职能部门领导表态、解决。现场办公有利于获取决策的第一手信息资源,消除政策执行过程中的阻滞现象,有效解决推诿扯皮和历史遗留的社会问题。

  现场办公依赖于领导的智慧和胆略、以较短的时间和较高的工作效率选择相对满意的决策方案,解决了某一特定的社会问题,是一种短期、直接、有效的工作方法。但是,这种应急式、政治任务式的行政过程,只能是行政管理工作中的特殊形式,容易造成职能部门疲于奔命,不利于政府的常态化运转。同时,现场办公由于过于追求决策的效率,对决策方案的论证不够充分,缺乏深思熟虑的长远考虑,容易导致所做出的决策并不符合事件发生发展的客观规律,从长期来看可能出现反弹。

  (三)财政支持:拨付专项经费

  拨付专项经费是领导高度重视的行为载体。很多所谓复杂的社会问题其实也很简单,经费的掣肘往往是其关键原因。财政困难对于大多数地方政府而言是一种常态。原因在于,政府只是为了解决公共产品供给中的“搭便车”问题而构建一个虚拟体,是一个“用别人的钱替别人办事”的中介而已,负责把民众的共同需要转化为现实。所以,政府的财政困难与否取决于人们对公共产品需求的强烈程度。区域之间、个体之间收入差距越大,对公共产品的需求强烈程度就越大。在这种情况下,对于地方政府而言,均衡地配置财政资金以满足民众对公共产品的需求便成了不可能完成的任务。对于社会公众而言,拿出将财政资金配置倾向于己的政策依据并非难事,原因在于“政出多门”、“文件打架”现象十分常见。这些政策本来就是从政治情理中形成的,而政治情理即特定的政治情境,本身就是充满矛盾冲突的,在这种情境中所形成的公共政策其本身就内在地包含着各种矛盾。因此,民众对公共产品的需求强烈、依据充分导致地方政府在财政资金分配上必然存在轻重缓急之分。拨付专项经费以解燃眉之急是体现领导高度重视的重要方式。

  (四)监管保障:开展强力问责

  领导高度重视的目标就是尽快化解社会风险,实现秩序的稳定与社会的和谐。领导重视的表现主要有严厉打击、专项整治等方式,“集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在实用理性主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择”。从短期效益来看,作为领导高度重视手段的专项整治还具有一些积极效应,“不仅效率高,而且声势浩大,具有极高的民众回应性,对监管人员而言可以增加行政权力和资源、创造新的政绩、树立权威和声誉以及由集体承担责任等好处”。从这一角度而言,无论是民众还是领导者,都希望事态的迅速化解,当事官员任何顶风作案、有碍于事态解决,或者敷衍了事的行为都将会受到严惩。理性的、具有明确成本收益分析的个体,最优行为选择是在领导高度重视的情况下积极配合,尽快化解社会矛盾和风险,任何投机的行为都可能会对其职业生涯产生致命的危害。领导高度重视在监管上形成了强大的问责作用。因此,对不能及时发现并解决问题的相关人员进行责任追究是领导高度重视的方式之一。

  ▍“领导高度重视”式治理的局限性

  地方政府的行为选择深受上级领导高度重视的影响。可以说,地方官员的行为策略是对上负责的领导体制下的表态和回应。看重上级领导对绩效的关注度,对绩效的显示刻意“作为”或者“不作为”,能够很好地回应上级的关注。但是领导高度重视式治理是一种行政手段,具有行政手段的通行效率,也有不少局限。

  (一)降低科层组织的专业化程度

  马克斯·韦伯指出,官僚制的典型特征是按照规章制度办事,以规则为依据的。“理性的合法权威包括受规则约束的持续的公务行为,遵循明确的条件约束”。官员根据所处的职位的政治规则和组织要求进行日常的工作。这种纯粹照章办事的运行方式排除了个体情感,强调分工和组织的协作,因而是高效率的。但是领导高度重视的治理方式可以说是从高位向下实施政治压力,地方官员往往会以绩效目标为导向而不顾科层组织的专业分工。然而,专业性是组织使命感的重要基础,如果使命感弱,机构更可能受到外在干扰而非内在使命影响,导致自主程度下降。

  具体而言:一方面会扰乱政府部门中的常规行政,分散下级政府官员的注意力,即使对受关注事件的处理得到很好的解决,日常的工作也会受到一定干扰。因为政府的层级性与等级分明决定了下级政府对上级交办的事项必须毫无意见的去执行,有时候为了某一上级重视的任务甚至会动员全体部门的官员进行处理事件,以获得较高的认可。这种上级动员的体制,把不是相关职责范围的官员也牵扯进来,影响到政府部门的整体行政效率。另一方面,领导高度重视的治理模式会对下级政府形成目标的替换,造成政府职能的异化。比如某一职能部门本来该负责其职责内的事项,而被动员到领导重视的事项,这样的目标替换导致部门绩效的产出低下,容易引发公民对职能部门的不满。用灵活机动的为实现具体结果负责的过程小组取代僵化的部门,提高回应性,但是无缝隙政府的一个重要条件是“责任的弹性,要求停止对工作人员事无巨细的管理”。领导高度重视可能会对官员行政干扰过多,影响正常的事务处理。

  (二)容易形成“灭火”式组织文化

  就事件本身而言,领导高度重视加速了问题的解决,是一种很有效率的工作方式。但是,这种方式本质上是一种具有临时性特征的人治方式,在“政治任务”中最为常见,与灭火(fire fighting)类似。从好的方面来看,灭火式工作可以忽略掉一些无关紧要的小事,从坏的方面来看,它过度消耗了组织资源。因为对事件的迫切关注使得领导常常深入事件所在地区的前线考察,督促下级官员认真履行职责。在此期间,对政府内外人力动员以及为此召开相关会议与发布会,对于某些事情处理不满意的地方还需要进行重新来过,都会增加政府的行政成本,而且临时组成的领导机构也会增加组织管理的费用和开支。即便如此,科层组织中的公职人员依然疲于奔命在领导重视的事件之中,甚至此项工作还没有完成,另一个专班又要成立,另一项重视工作任务又要去完成。更坏的是,这种治理方式因其短期有效而被推广使用之后,慢慢地形成了一种灭火式组织文化。它消解了组织的前瞻性发展目标,让各级官员不会思考如何“防火”而专注于“灭火”,不去思考问题发生的根源是什么,而是专注于事后的补救。这种“灭火”式的组织文化会助推权力集中,从而进一步强化这种组织文化,形成恶性循环。其基本逻辑是:政策问题应否被列入议程,应采用何种政策措施,甚至对政策成效的评估判断都取决于领导人的看法和重视程度。在此过程中,领导以较大的权力全权处理相关问题,对于执行不力的官员要进行惩罚和处分,对具体的政策选择方面具有较大的权重,科层组织的公职人员慢慢成为领导而已的“棋子”。事实上,正如波恩所言,“要建立问题解决组织而不是救火组织,就不要形成奖励救火行为的组织文化。”

  (三)任务跳跃与绩效误判

  任务跳跃(task juggling)是指当员工同时在不同的项目之间分配其工作时间时,在单个项目所花费的时间增加的同时其产出效率下降。在领导高度重视的治理框架中,领导者处于权力中心,可以借助其权威资源和职务影响力,常常可以动员被管理者从其正常工作中抽离出来,集中精力完成管理者安排的紧急任务,这就意味着被管理者要在同一时间内完成多种任务类型。在此过程中,其基于专业分工的正常工作任务被定性为“非紧急任务”,可能会被选择性暂停。表面上看,这一紧急任务完成的效率很高,但是,站在全局的角度考虑的话,从整体绩效是下降的。

  原因在于:第一,因为紧急任务的存在,改变了正常的资源配置格局,将人、财、物不经测算地快速投入到完成紧急任务之中。经济学的常识告诉我们,基于竞争的资源配置方式效率更高,而基于垄断的资源配置方式大概率造成社会福利损失。因此,领导高度重视必然导致不被重视事项的资源稀缺性,而领导重视的事件只是众多社会问题中的一小部分,从这个意义上讲,领导高度重视会导致更大范围内的资源配置不均衡;第二,多个社会问题同时进入到领导者有限的注意力之中,而这些事件或问题可能本身不具有相互替代特征,这就会将有限的注意力资源置身于更加激烈的竞争之中,正常的工作被干预和打断进而诱发“时间荒”,虽然打断本身可能不会太长的时间延续,但打断之后则需要很长的时间返回或重新集中注意力。因为“在多任务情况下,个体完成工作的速度并不取决于努力程度、能力水平和经验多少,而是取决于工作计划是平行处理还是顺序处理”;第三,激励机制通常是基于职责设计的,因员工完成了太多非职务范围内的领导高度重视事项,导致无法对其在既有的激励机制内进行考核,大大增加了考核的模糊性和领导者的主观判断,将会进一步降低分工的专业化和职位说明书的非约束性,员工不再追求工作完成程度,而追求被领导者的认可程度,将主要精力从实际工作移至迎合领导好恶,整体绩效必然受到负面影响。

  (四)非重视事件的“政策之窗”开启延迟

  一些问题受到关注是因为“政治源流中的事件,紧迫性问题、明显的参与者决定了议事日程的设定”。政策之窗为议事日程的设立开创了契机,但是往往时间短暂,“政策之窗之所以敞开在于新的问题引起了政府官员及周围人们的关注”。一件事情能否得到有效解决在于是否受到政府和主要领导的重视。领导者的注意力是有限的,对众多的社会问题,领导者仅仅对那些有关自身的事情极为重视,这些事情的解决有极高的效率,但是非领导重视的事情的解决就不是那么容易了。领导高度重视可以通过政治压力推进下级官员积极解决相关问题,而那些不受高度重视的事情则是占据着全部事情的绝大多数。对于这些社会问题而言,要想使社会问题转化为公共问题,进而进入政策议程,受到政府的关注,并采取方案解决,需要漫长的政策生成过程。而且即便是有关政策顺利制定,也并不一定能够保证政府官员能够积极执行政策。因此,在社会问题到政策执行带来的社会紧张状态的消解之间,有着巨大的鸿沟。不得不承认,领导高度重视的治理模式对于解决绝大部分的社会问题是缺乏有效性的,反而因为对社会事项的重视出现了重视的事情优先办理,不受重视的事情放缓办理的情况,这实际上是减缓了非受重视问题打开政策之窗的时间,延长了社会问题的化解,政府的政治回应性大打折扣。

  ▍注意力分配的规则:有效且正当的治理

  领导高度重视是公共治理的一种有效形式,以领导对事件的关注推动政府官员着力于解决相关事件,实现治理的有效性。这种治理形式虽有一些内在缺陷但也有其现实合理性。因此,重要的不是改变甚至消灭这种治理形式,而是如何将这种治理形式纳入普适价值之中,得到社会的普遍认同和尊重,实现其治理有效性与正当性的统一。

  首先,不能将领导重视等同于为所欲为。领导高度重视式的治理方式增加了领导的权力,一切行动都以领导指示为主,容易导致由于权力的过于集中而增加制约的难度。“政策问题应否被列入议程,应采用何种政策措施,甚至对政策成效的评估判断都取决于领导人的看法和重视程度,很难避免政策因决策者个人判断的误差而出错。”因此,在肯定领导高度重视的有效性时,要将其置于高压反腐的情景当中。当权力边界无法清晰划分,留给领导者的政策空间相对较大时,这种高压反腐具有强大的震慑力,从而在外在约束的科学性与准确性无法保证时,通过官员的自我约束实现权力运行的规范化。

  其次,不能等“闹大”后再重视。纵观公共政策的生成模式,最理想的状态是当公共问题出现时,政府能够即时感知这些问题的存在,及时通过政府对公共问题的关注设立政策议程,制度相关政策,解决公共问题。而理想与现实之间的巨大罅隙导致无论是公民还是上级领导都对政府的效率不满意。公民能够采取的行动一般是通过“闹大”事件来引起政府对相关事情的重视,以进入政策议程,推进问题的解决。固然科层行动存在一定的滞后性,但应将这种滞后性控制在一定范围之内,在媒体关注时重视而非形成舆情时才重视,在专家建议时重视而非形成政策共同体时再重视,在文件下发时重视而非高层指示时重视。虽不能消除,但可以逐步减少领导重视的情景,将其作为依法行政、依规治理的必要补充而存在。

  最后,用好“整体绩效评价”和“政策绩效评价”两大工具。如前所述,领导高度重视的方式之一就是财政支持。这种支持方式通常就是项目支出,传统意义上的项目支出绩效评价在基层治理中很难落实,毕竟此类项目多、规模小,再加上是领导重视事项所拨付的资金,各地都会找出各种看似客观的原因回避此类项目的绩效评价。但是,我们可以用好“整体绩效评价”和“政策绩效评价”两大工具来降低领导高度重视的负效应。这在中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)中均有表述。前者是对部门预算单位的财政支出进行打包评价,重点是履职到位情况;后者是对财政支出所依据的政策文件的科学性进行评价,重点是履职正确情况。以此为突破点,减少领导高度重视的随意性。

  本文原载《中国行政管理》2019年第4期,原题为《领导高度重视:一种科层运作的注意力分配方式》,篇幅所限,有所编删。

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