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法学理论

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司法地方保护主义的防治机制

作者:张千帆

来源:《华东政法大学学报》2012.6

来源日期:2013年03月13日

本站发布:2013年03月13日

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  [内容摘要]司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制,但是中国法院自身却深陷司法地方保护主义困境。“种子案”就为我国积重难返的司法地方保护主义提供了注脚。要根治司法地方保护主义,必须从司法制度安排上入手。在这方面,采用双重司法系统模式抑或采用单一司法系统模式的联邦国家均提供了有益的借鉴。要保证国家法治统一、防治司法地方保护主义,有必要实行垂直的司法管理体制,建立法律规范的司法审查制度,并在全国各地实现更为均衡的司法资源分配。

  [关键词]司法 地方保护主义 司法审查 司法联邦主义

  在法治国家,司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制,但是中国法院自身却深陷地方保护主义困境。2003年,河南洛阳发生的“种子案”本来是地方司法捍卫国家法治统一的正面典型,但是其后的发展却凸显了地方法院的困境,并为积重难返的地方保护主义提供了新的注脚。与其他形式的地方保护主义一样,司法地方保护主义也具有多种形式,例如在处理本地和外地纠纷时偏袒本地当事人,以对当地有利的方式故意曲解中央法律等。要根治司法地方保护主义,必须从司法制度安排上入手。在这方面,联邦国家的不同模式提供了有益的借鉴。本文首先讨论美国和德国等联邦国家的司法结构,然后提出在单一制中国实现司法统一的制度安排,通过比较美国、德国、中国等国的司法体制,探讨司法地方保护主义的防治。

  一、司法联邦主义的经验与启示

  (一)联邦制的司法结构

  根据“美国银行案”所体现的经典宪政原理,联邦主义的基本精神就是各级政府在自己的职权范围内各司其职。因此,联邦和各州不仅各选各的议会、各选各的行政首长(总统和州长)、各自制定各自的宪法和法律,也自行规定司法制度并产生自己的司法系统。事实上,许多州宪法规定州法官和州议会、州长一样由民选产生,因而和联邦法院的终身制完全不同。在以美国为代表的经典联邦制国家,联邦和各州存在两套独立和平行的司法系统。虽然联邦法院在各地都设有地区法院,但是他们的人事、薪水、办公待遇都和当地没有任何关系,而是直接由联邦任命、联邦拨款,因而是地地道道的“吃皇粮”。这样,无论哪个地方的联邦法院都可以保证不发生地方保护主义。联邦的基本司法秩序是,联邦法院主管联邦案件的审理和联邦法律的解释,各州法院则负责本州案件的审理和本州法律的解释,两者可谓“井水不犯河水”。再加上完全信任条款保证异地判决得到尊重,美国联邦司法结构似乎完美解决了司法地方保护主义问题。

  问题在于,联邦和各州的司法“切割”并不那样干净,因为不少联邦法律问题是在州法院诉讼的,而且州和州之间还可能发生管辖冲突。譬如一个州的黑人在另一个州遭到种族歧视甚至人身伤害,或来自不同州的两个人驾车到第三个州时发生了交通事故。在这种情况下,把诉讼放在哪个州都可能产生司法地方保护主义的问题。对于处理这类问题,美国联邦司法结构体现出了一定的优越性,因为即便是纯粹涉及州法的问题,也可以在联邦法院诉讼,从而回避地方保护主义问题。《联邦宪法》第3条第2款特别规定了“异州管辖”(diver-sityjurisdiction),授权联邦法院审理“两个或两个以上州之间的争议、一州公民和另一州之间的争议、不同州的公民之间的争议”。

  至于反过来的问题———在州法院进行的联邦法律诉讼,宪法本身没有明确规定联邦法院是否有权审查州法院对联邦法律的解释,但是1789年的《司法法》规定,联邦最高法院对合众国条约是否有效、州法是否符合联邦宪法与法律以及如何解释联邦宪法、法律与条约等问题具有最终裁判权。1816年的“地产充公案”肯定了《司法法》的合宪性,从而填补了这个明显的宪法漏洞。斯道利法官(J.Story)的意见指出,如果联邦法院对联邦宪法和法律的解释不具有权威性,那么美国的联邦宪法和法律就可能在50个州出现50种不同的解释。试问哪个法治国家能容忍这样的乱象?!也正因为如此,这个案件得到了霍姆斯法官的高度评价:“假如我们失去了宣布国会法案无效的权力,我并不认为合众国就会寿终正寝。但如果我们不能对诸州的法律作出如此宣告,我却真的认为联邦将受到威胁。”

  至此,美国的司法保护主义问题算是得到了彻底解决。然而,并非所有联邦国家都采取美国式的双重司法系统。事实上,不少联邦国家和单一制国家一样只有一套中央和地方共享的法院体系。例如,加拿大就只有一套司法系统,地方法院相当于联邦的下级法院。为了防止由此而产生的地方保护主义,加拿大司法系统加强了垂直管理,规定最高法院对地方法律的解释具有最后权力,因而比美国保留了更多的中央控制权。事实上,联邦政府参与任命绝大多数的省法官并支付津贴。当然,加拿大宪法允许各省立法机构否决宪法决定,规定特定法律适用5年时间并在期满后延长否决期限,从而免除了针对省法违反宪章的挑战。根据《宪章》第33条,立法否决适用于基本自由、法定权利和反歧视原则,但是不适用于民主权、迁徙权、语言的权利、性别平等以及宪章的实施条款。否决程序主要是为了解决宪章采纳过程中的政治障碍,代价是增加了地方保护主义的风险。在这个意义上,加拿大司法并不是宪法的最后或最高仲裁者。但是除了魁北克之外,其他省一般不行使立法否决权。

  在南美四国中,墨西哥、巴西和阿根廷拥有两套法院系统,委内瑞拉在1945年废除了州法院,目前只有联邦司法系统。阿根廷和巴西联邦法院对州法院的审查效仿美国模式,但墨西哥采取了和美国不同的模式,联邦法院对州法决定的控制更为严格,可以审查州法院判决的正确性,墨西哥《宪法》第14条规定这个问题本身就是宪法意义上的联邦问题,即便案件的实体和程序都是纯粹的州法问题。

  总的来说,采用双重司法系统的联邦国家可以做到联邦法院和地方完全脱钩,因此反而比较容易解决地方保护主义问题。双重司法系统的优点是联邦结构完整,联邦和各州法律诉讼截然分明;缺点则是必须维持两套司法体系,司法成本相对较高,这也正是单一司法体系的优点———节省司法资源。对于司法资源比较稀缺的发展中国家,维持中央和地方两套独立的司法体系或许不是一个现实的选择,但如果采用单一司法系统,那么中央就要加强司法体系的垂直控制,否则就难以避免司法地方保护主义。

  (二)法官待遇的地方差异———联邦德国的经验

  一般来说,由于法治国家的司法高度独立,法官任职一般实行终身制,因而即使采用单一司法系统,地方政府也难以直接影响司法判决。

  然而,单一司法体系所面临的一个问题是法官待遇的地方差异。如果所有地方(下级)法官的工资和福利都由中央统一买单,当然没有问题;但如果法官薪水至少部分来自地方,那么各地法官待遇就将随着地方财力的不同而出现差异。某些贫困地区可能难以维持法院的基本待遇和运行经费,从而影响司法公正和廉洁。事实上,不仅单一制国家普遍面临这个问题,大多数联邦国家也面临同样的问题。美国存在联邦和各州两套独立和平行的司法系统,其中联邦法院主要负责处理涉及联邦问题和异州管辖(diversityjurisdiction)的案件,各州则主要负责处理涉及州法问题的案件,从而在保证民主自治的基础上有效控制了地方保护主义。

  少数南美洲和非洲联邦国家模仿美国,设立了两套独立的司法体系。例如阿根廷1853年《宪法》规定了联邦和各省两套法院系统,国会负责建立联邦最高法院的下级法院,各省则自行建立地方司法机构(第75、122条);埃塞俄比亚《宪法》第78条规定,各州建立各自的最高法院、高级法院与初审法院,具体操作须根据法律的详细规定。

  然而,大多数联邦国家只有一套司法系统,因而也需要解决司法地方保护主义问题。例如,和美国不同,联邦德国设立的虽是单一司法系统,但是通过保证法官待遇在全国范围内的基本平等,德国有效解决了潜在的司法地方保护主义问题。德国的法官待遇主要由《联邦薪金法》(Bundesbesoldungsgesetz)规定。

  法官的基本工资主要根据职务、等级和工龄划分等级,共划分了10个组、12个年龄段,其中第1组和第2组根据不同的年龄段采用不同的工资标准,而第3组到第10组的基本工资则是固定的。《联邦薪金法》第42条第1款规定,在法律没有特殊规定的情况下,某薪金组(Besoldungsgruppe)的法官、公务员和士兵的最高基本工资与上一级薪金组的最高基本工资之间的差距不得超过75%。在基本工资之外,薪金法的附件还规定了家庭补贴(Familienzuschlag)、津贴(zulage)、临时津贴(Vergütungen)以及国外勤务的薪水,各州必须符合联邦薪金法的规定。另外,《联邦薪金法》第72条还规定了出于确保竞争能力和职责的特殊补助(sonderzuschlag),主要根据专业能力和个人能力确定。该补助并不记入退休薪金之内,具体幅度由《联邦薪金法》规定。虽然这部分是一般性的规定,但似乎主要针对公务员和士兵,而不是法官。

  总的来说,联邦对于各州法官的待遇是一致的,但在某些次要方面也存在地区考虑。地方法官的薪水主要包括由各州规定的岗位津贴(Stellenzulage),主要针对在州最高机构中任职的法官。

  另外,各州也可以为州的宪政法院法官提供特殊津贴,而不受第42条第1款规定的75%差别金额的限制。《联邦薪金法》第73条规定了德国统一后的过渡性安排:在经过联邦参议院同意的前提下,直到2009年12月31日,联邦可以针对原东德地区的经济和财政关系及其发展来确定公务员、法官和士兵的薪金,并可以与薪金法的相关规定有所出入。针对上述地区,《联邦薪金法》规定了不同于原西德地区的基本工资和相应补贴的详细列表。目前,在西部和东部之间暂时存在一定的差别。

  近年来,德国联邦制也面临权力下放的问题,其中包括联邦薪金法的改革问题。各州应该获得规定法官和公务员薪金的权限,这似乎已经成为目前的共识。但联邦制改革需要一个很长的过程,因而目前的薪金法结构近期内不会发生改变。虽然各州也制定了各自的薪金法,但一般都是关于薪金组的规定,也就是将州相应的职位归入到与之相应的联邦薪金法中的薪金组。另外,州薪金法主要是细化联邦薪金法中规定的一些特殊补贴,不足以影响各州法官待遇的总体一致性。事实上,即便在薪金法权力下放之后,各州法官待遇上的差异也将极其有限,因为德国财政联邦主义所追求的目标是全国一致的生活秩序,而法官待遇显然不会成为例外。

  二、如何在单一制下保证司法统一

  (一)实行司法垂直管理

  在中国,司法系统的内部统一主要依靠上级对下级的垂直监督,上级法院与检察院对下级法院与检察院具有监督职能。《宪法》第127条规定,最高人民法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作,上级法院“监督”下级法院的审判工作。《人民法院组织法》第17条规定,“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”监督的一种方式是上级法院的主动纠错职能。《人民法院组织法》第14条规定,各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。最高法院对各级法院、上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或者指令下级法院再审。同样,《宪法》第132条规定,最高人民检察院领导地方各级检察院和专门检察院的工作,上级检察院领导下级检察院的工作。然而,由于司法内部的垂直监督只是限于个案,因而效果有限。虽然最高人民法院或最高人民检察院在理论上可以监督各级工作,但是实际上因能力限制不可能有效监督全国各地发生的个案,而只能通过抽象的司法解释统一法律适用,因此,如果地方司法机构故意枉法裁判,司法监督的力度必然是有限的。

  由于中国实行单一司法体系,对法院的人事和财政都没有实行严格的垂直管理,因此司法地方保护主义现象相当普遍。一些地方的法院争相立案,形成一案两地同时受理、重复采用冻结和查封等手段,或在案件定性上故意混淆经济犯罪和经济纠纷的界限,或在裁决过程中明显偏袒本地当事人,或为案件的异地执行设置重重障碍等,不一而足。之所以如此,是因为在现行体制下,地方各级司法活动与地方党委、地方人大和政府及其财政部门的关系十分密切。没有地方在人事和财力上的支持,司法部门就难以有效行使权力,因而司法判决不得不考虑当地党政领导的指示或意见,[内容摘要]司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制,但是中国法院自身却深陷司法地方保护主义困境。“种子案”就为我国积重难返的司法地方保护主义提供了注脚。要根治司法地方保护主义,必须从司法制度安排上入手。在这方面,采用双重司法系统模式抑或采用单一司法系统模式的联邦国家均提供了有益的借鉴。要保证国家法治统一、防治司法地方保护主义,有必要实行垂直的司法管理体制,建立法律规范的司法审查制度,并在全国各地实现更为均衡的司法资源分配。

  [关键词]司法 地方保护主义 司法审查 司法联邦主义

  在法治国家,司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制,但是中国法院自身却深陷地方保护主义困境。2003年,河南洛阳发生的“种子案”本来是地方司法捍卫国家法治统一的正面典型,但是其后的发展却凸显了地方法院的困境,并为积重难返的地方保护主义提供了新的注脚。与其他形式的地方保护主义一样,司法地方保护主义也具有多种形式,例如在处理本地和外地纠纷时偏袒本地当事人,以对当地有利的方式故意曲解中央法律等。要根治司法地方保护主义,必须从司法制度安排上入手。在这方面,联邦国家的不同模式提供了有益的借鉴。本文首先讨论美国和德国等联邦国家的司法结构,然后提出在单一制中国实现司法统一的制度安排,通过比较美国、德国、中国等国的司法体制,探讨司法地方保护主义的防治。

  一、司法联邦主义的经验与启示

  (一)联邦制的司法结构

  根据“美国银行案”所体现的经典宪政原理,联邦主义的基本精神就是各级政府在自己的职权范围内各司其职。因此,联邦和各州不仅各选各的议会、各选各的行政首长(总统和州长)、各自制定各自的宪法和法律,也自行规定司法制度并产生自己的司法系统。事实上,许多州宪法规定州法官和州议会、州长一样由民选产生,因而和联邦法院的终身制完全不同。在以美国为代表的经典联邦制国家,联邦和各州存在两套独立和平行的司法系统。虽然联邦法院在各地都设有地区法院,但是他们的人事、薪水、办公待遇都和当地没有任何关系,而是直接由联邦任命、联邦拨款,因而是地地道道的“吃皇粮”。这样,无论哪个地方的联邦法院都可以保证不发生地方保护主义。联邦的基本司法秩序是,联邦法院主管联邦案件的审理和联邦法律的解释,各州法院则负责本州案件的审理和本州法律的解释,两者可谓“井水不犯河水”。再加上完全信任条款保证异地判决得到尊重,美国联邦司法结构似乎完美解决了司法地方保护主义问题。

  问题在于,联邦和各州的司法“切割”并不那样干净,因为不少联邦法律问题是在州法院诉讼的,而且州和州之间还可能发生管辖冲突。譬如一个州的黑人在另一个州遭到种族歧视甚至人身伤害,或来自不同州的两个人驾车到第三个州时发生了交通事故。在这种情况下,把诉讼放在哪个州都可能产生司法地方保护主义的问题。对于处理这类问题,美国联邦司法结构体现出了一定的优越性,因为即便是纯粹涉及州法的问题,也可以在联邦法院诉讼,从而回避地方保护主义问题。《联邦宪法》第3条第2款特别规定了“异州管辖”(diver-sityjurisdiction),授权联邦法院审理“两个或两个以上州之间的争议、一州公民和另一州之间的争议、不同州的公民之间的争议”。

  至于反过来的问题———在州法院进行的联邦法律诉讼,宪法本身没有明确规定联邦法院是否有权审查州法院对联邦法律的解释,但是1789年的《司法法》规定,联邦最高法院对合众国条约是否有效、州法是否符合联邦宪法与法律以及如何解释联邦宪法、法律与条约等问题具有最终裁判权。1816年的“地产充公案”肯定了《司法法》的合宪性,从而填补了这个明显的宪法漏洞。斯道利法官(J.Story)的意见指出,如果联邦法院对联邦宪法和法律的解释不具有权威性,那么美国的联邦宪法和法律就可能在50个州出现50种不同的解释。试问哪个法治国家能容忍这样的乱象?!也正因为如此,这个案件得到了霍姆斯法官的高度评价:“假如我们失去了宣布国会法案无效的权力,我并不认为合众国就会寿终正寝。但如果我们不能对诸州的法律作出如此宣告,我却真的认为联邦将受到威胁。”

  至此,美国的司法保护主义问题算是得到了彻底解决。然而,并非所有联邦国家都采取美国式的双重司法系统。事实上,不少联邦国家和单一制国家一样只有一套中央和地方共享的法院体系。例如,加拿大就只有一套司法系统,地方法院相当于联邦的下级法院。为了防止由此而产生的地方保护主义,加拿大司法系统加强了垂直管理,规定最高法院对地方法律的解释具有最后权力,因而比美国保留了更多的中央控制权。事实上,联邦政府参与任命绝大多数的省法官并支付津贴。当然,加拿大宪法允许各省立法机构否决宪法决定,规定特定法律适用5年时间并在期满后延长否决期限,从而免除了针对省法违反宪章的挑战。根据《宪章》第33条,立法否决适用于基本自由、法定权利和反歧视原则,但是不适用于民主权、迁徙权、语言的权利、性别平等以及宪章的实施条款。否决程序主要是为了解决宪章采纳过程中的政治障碍,代价是增加了地方保护主义的风险。在这个意义上,加拿大司法并不是宪法的最后或最高仲裁者。但是除了魁北克之外,其他省一般不行使立法否决权。

  在南美四国中,墨西哥、巴西和阿根廷拥有两套法院系统,委内瑞拉在1945年废除了州法院,目前只有联邦司法系统。阿根廷和巴西联邦法院对州法院的审查效仿美国模式,但墨西哥采取了和美国不同的模式,联邦法院对州法决定的控制更为严格,可以审查州法院判决的正确性,墨西哥《宪法》第14条规定这个问题本身就是宪法意义上的联邦问题,即便案件的实体和程序都是纯粹的州法问题。

  总的来说,采用双重司法系统的联邦国家可以做到联邦法院和地方完全脱钩,因此反而比较容易解决地方保护主义问题。双重司法系统的优点是联邦结构完整,联邦和各州法律诉讼截然分明;缺点则是必须维持两套司法体系,司法成本相对较高,这也正是单一司法体系的优点———节省司法资源。对于司法资源比较稀缺的发展中国家,维持中央和地方两套独立的司法体系或许不是一个现实的选择,但如果采用单一司法系统,那么中央就要加强司法体系的垂直控制,否则就难以避免司法地方保护主义。

  (二)法官待遇的地方差异———联邦德国的经验

  一般来说,由于法治国家的司法高度独立,法官任职一般实行终身制,因而即使采用单一司法系统,地方政府也难以直接影响司法判决。

  然而,单一司法体系所面临的一个问题是法官待遇的地方差异。如果所有地方(下级)法官的工资和福利都由中央统一买单,当然没有问题;但如果法官薪水至少部分来自地方,那么各地法官待遇就将随着地方财力的不同而出现差异。某些贫困地区可能难以维持法院的基本待遇和运行经费,从而影响司法公正和廉洁。事实上,不仅单一制国家普遍面临这个问题,大多数联邦国家也面临同样的问题。美国存在联邦和各州两套独立和平行的司法系统,其中联邦法院主要负责处理涉及联邦问题和异州管辖(diversityjurisdiction)的案件,各州则主要负责处理涉及州法问题的案件,从而在保证民主自治的基础上有效控制了地方保护主义。

  少数南美洲和非洲联邦国家模仿美国,设立了两套独立的司法体系。例如阿根廷1853年《宪法》规定了联邦和各省两套法院系统,国会负责建立联邦最高法院的下级法院,各省则自行建立地方司法机构(第75、122条);埃塞俄比亚《宪法》第78条规定,各州建立各自的最高法院、高级法院与初审法院,具体操作须根据法律的详细规定。

  然而,大多数联邦国家只有一套司法系统,因而也需要解决司法地方保护主义问题。例如,和美国不同,联邦德国设立的虽是单一司法系统,但是通过保证法官待遇在全国范围内的基本平等,德国有效解决了潜在的司法地方保护主义问题。德国的法官待遇主要由《联邦薪金法》(Bundesbesoldungsgesetz)规定。

  法官的基本工资主要根据职务、等级和工龄划分等级,共划分了10个组、12个年龄段,其中第1组和第2组根据不同的年龄段采用不同的工资标准,而第3组到第10组的基本工资则是固定的。《联邦薪金法》第42条第1款规定,在法律没有特殊规定的情况下,某薪金组(Besoldungsgruppe)的法官、公务员和士兵的最高基本工资与上一级薪金组的最高基本工资之间的差距不得超过75%。在基本工资之外,薪金法的附件还规定了家庭补贴(Familienzuschlag)、津贴(zulage)、临时津贴(Vergütungen)以及国外勤务的薪水,各州必须符合联邦薪金法的规定。另外,《联邦薪金法》第72条还规定了出于确保竞争能力和职责的特殊补助(sonderzuschlag),主要根据专业能力和个人能力确定。该补助并不记入退休薪金之内,具体幅度由《联邦薪金法》规定。虽然这部分是一般性的规定,但似乎主要针对公务员和士兵,而不是法官。

  总的来说,联邦对于各州法官的待遇是一致的,但在某些次要方面也存在地区考虑。地方法官的薪水主要包括由各州规定的岗位津贴(Stellenzulage),主要针对在州最高机构中任职的法官。

  另外,各州也可以为州的宪政法院法官提供特殊津贴,而不受第42条第1款规定的75%差别金额的限制。《联邦薪金法》第73条规定了德国统一后的过渡性安排:在经过联邦参议院同意的前提下,直到2009年12月31日,联邦可以针对原东德地区的经济和财政关系及其发展来确定公务员、法官和士兵的薪金,并可以与薪金法的相关规定有所出入。针对上述地区,《联邦薪金法》规定了不同于原西德地区的基本工资和相应补贴的详细列表。目前,在西部和东部之间暂时存在一定的差别。

  近年来,德国联邦制也面临权力下放的问题,其中包括联邦薪金法的改革问题。各州应该获得规定法官和公务员薪金的权限,这似乎已经成为目前的共识。但联邦制改革需要一个很长的过程,因而目前的薪金法结构近期内不会发生改变。虽然各州也制定了各自的薪金法,但一般都是关于薪金组的规定,也就是将州相应的职位归入到与之相应的联邦薪金法中的薪金组。另外,州薪金法主要是细化联邦薪金法中规定的一些特殊补贴,不足以影响各州法官待遇的总体一致性。事实上,即便在薪金法权力下放之后,各州法官待遇上的差异也将极其有限,因为德国财政联邦主义所追求的目标是全国一致的生活秩序,而法官待遇显然不会成为例外。

  二、如何在单一制下保证司法统一

  (一)实行司法垂直管理

  在中国,司法系统的内部统一主要依靠上级对下级的垂直监督,上级法院与检察院对下级法院与检察院具有监督职能。《宪法》第127条规定,最高人民法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作,上级法院“监督”下级法院的审判工作。《人民法院组织法》第17条规定,“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”监督的一种方式是上级法院的主动纠错职能。《人民法院组织法》第14条规定,各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。最高法院对各级法院、上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或者指令下级法院再审。同样,《宪法》第132条规定,最高人民检察院领导地方各级检察院和专门检察院的工作,上级检察院领导下级检察院的工作。然而,由于司法内部的垂直监督只是限于个案,因而效果有限。虽然最高人民法院或最高人民检察院在理论上可以监督各级工作,但是实际上因能力限制不可能有效监督全国各地发生的个案,而只能通过抽象的司法解释统一法律适用,因此,如果地方司法机构故意枉法裁判,司法监督的力度必然是有限的。

  由于中国实行单一司法体系,对法院的人事和财政都没有实行严格的垂直管理,因此司法地方保护主义现象相当普遍。一些地方的法院争相立案,形成一案两地同时受理、重复采用冻结和查封等手段,或在案件定性上故意混淆经济犯罪和经济纠纷的界限,或在裁决过程中明显偏袒本地当事人,或为案件的异地执行设置重重障碍等,不一而足。之所以如此,是因为在现行体制下,地方各级司法活动与地方党委、地方人大和政府及其财政部门的关系十分密切。没有地方在人事和财力上的支持,司法部门就难以有效行使权力,因而司法判决不得不考虑当地党政领导的指示或意见,这样自然就产生了普遍的司法地方保护主义。尤其是在本地政府作为被告的行政案件中,由于地方政府控制着法院的人事和财政,地方法院缺乏应有的独立性,往往在判案中偏袒当地政府。

  即使进行异地审理,也只是一种治标不治本的措施,且以中国之大,恐怕也不可能将所有可能涉及地方保护的案件移交异地审理。要从根本上消除司法地方保护主义,必须改革目前的司法制度。和治理执法地方保护主义一样,司法地方保护主义的防控也要从法治的基本规律入手。如果法院在处理普通案件的时候就不能抵制政治权力及其他各种不相关因素的干扰,在遇到地方利益冲突时就更加把持不住公正的底线。虽然《宪法》第126条规定“法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但是实际上法官的晋升、奖惩等事项由法院领导决定,而法院领导又面临五年一次的地方改选,因而法院的人事权仍然受制于一定的政治干预,而财政又为地方政府所控制。更何况宪法虽然禁止行政机关和社会团体干涉司法,但是并没有禁止地方人大干预司法过程。事实上,按照《宪法》第2条规定,地方人大是“人民行使国家权力的机关”,应该是地方的最高权力机关,负责选举包括法院院长在内的地方领导,因而“监督”司法似乎是理所当然的,而党政权力对司法的干预也可以通过地方人大的通道而获得合法化。在这种环境下,地方法院很难体现出真正的独立性。

  (二)建立司法审查机制

  事实上,在现行体制下,上述“种子案”中河南省人大常委会的反应并非完全不可预料,因为现行制度确实没有为司法解决立法冲突留下任何空间。或许和目前司法机构的地位有关,《立法法》竟然完全没有提到法院。由于《立法法》所规定的立法审查机制决定了它们在性质上必然是抽象的(而不是针对具体争议),法律规范冲突的解决主要是靠制定这些规范的上级机构,而不是独立的司法性机构。这是和中国法院在行政诉讼中限于审查“具体行政行为”的规定是一致的。根据《行政诉讼法》第52、53条,法院在审判中必须“依据”法律与法规并“参照”规章,因而无权审查或撤销任何“抽象行政行为”。《立法法》第88条第2款规定,全国人大常委会“有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规”;第3款规定:“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。”第89条规定了下级机关的备案义务,以便审查:“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照下列规定报有关机关备案”,其中,各省、自治区、直辖市所制定的地方性法规报全国人大常委会和国务院备案;较大市制定的地方性法规,亦由其上级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

  《立法法》还授权有关国家机构、社会组织或公民个人对法律规范的冲突提出审查建议,而这些规定也表明审查不是司法性的。一般而言,正式的司法审查具有比较严格的资格限制,且提出抽象审查的主体限于国家机构或政党,而非一般的社会组织或公民。但《立法法》对提出审查建议的资格规定得非常宽松,几乎任何人都可以提出审查建议。第91条规定,全国人大专门委员会“在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。”制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会“审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。”

  由此可见,《立法法》目前所规定的法律规范审查机制完全是立法性质的。这种审查方式的问题首先在于职能分配不科学,因为解释法律并解决不同法律之间的冲突是司法性质的工作,而不是立法工作,因而也不是各级人大及其常委会所擅长的工作。司法性质的工作理应留给具有司法性质的机构去做。即便现行各级法院不适合解决立法冲突,也应该专门建立适合的司法性机构,而不是继续沿用职能分配不科学的制度。另外,与此相关的是,作为立法机构的人大及其常委会也没有时间审理法律个案冲突。事实上,《立法法》从2000年开始实施至今,全国人大常委会还从来没有明确行使过《立法法》所赋予的权力。这本身就说明现行立法体制的无效性,而正如“种子案”所显示的,缺乏有效的法律冲突解决机制,司法地方保护主义就不可避免了。

  (三)实现更均衡的司法资源分配

  即便将法律规范的审查权赋予法院,保证法院在人事上和司法过程中的独立性,法院目前的普遍状况也对其发挥正常的司法职能构成严重障碍。在这方面,中国各地法院体现出严重的地方差异。在北京、上海等大城市,司法资源相对丰富,法官平均素质较高;但在贫困和边远地区,经费和人才匮乏十分严重。

  在1995年《法官法》实施以前,各地法院没有职业化的录用标准,导致“复转军人进法院”的现象比比皆是,有的地方甚至闹出了“舞女当法官、流氓提院长”的笑话。2002年,国家实行统一司法考试制度,法官和检察官也必须通过同样考试。如果把握好进人门槛,“舞女”和“流氓”应该进不了法院了,但是“冰冻三尺,非一日之寒”,以前遗留下来的司法素质问题积重难返,尤其是基层法院的业务素质离职业化要求相去甚远。就在发生“法盲院长”的山西绛县,自实行司法资格考试三年来,全县没有一个人能够通过。自从1999年姚晓红案件发生至2005年,绛县法院没有进过一个人,也没有任命过法官。由于基层法院严重超编,新毕业的法律本科生进不来,导致产生“能进来的干不了活,能干活的进不来”的怪象。

  和司法素质紧密联系的是司法资源,两者形成了恶性循环。财政拮据、待遇低下的法院自然吸引不到人才,从而进一步加剧了贫困和边远地区法院的人才危机。齐齐哈尔市法院的招录条件高,但是工资待遇低,自然很难吸引优秀人才。直到2005年9月,《瞭望》杂志记者采访时发现山西绛县法院居然还没有审判庭,因而每次开庭都只能挤在会议室。据说地方财政给法院的办公经费是每人每月20元,“连加油钱都不够”,其他开支只能靠诉讼费来维持。

  虽然高薪未必养廉,但资源的极度匮乏却是滋生司法腐败的温床。曾有一位从福建泉州到宁夏中宁县挂职的副检察长受县里指派,承担了县检察院卖压砂西瓜的任务。据说这个县的检察官们除了卖西瓜之外,每年还得种枣树、摘枸杞甚至承担千万元的招商引资任务。司法人员得出去卖西瓜、摘枸杞、招商引资,这在法治国家只能当做“愚人节”的“搞笑”,在中国却是不得不严肃面对的现实。中国地方资源的极度不均衡严重削弱了地方法治的根基,也直接威胁着国家法治的统一。虽然边远贫困地区的法院财政状况近年来有所改善,但是在中央和地方司法财政总体格局保持不变的情况下,有限改善并没有从根本上缓解这些地区司法资源和人才的双重匮乏。

  三、结语——通过司法治理地方保护主义

  如何在完善地方自治的大背景下控制和治理地方保护主义,是中国今后面临的长期而迫切的问题。地方保护主义可能在立法、执法、司法的不同层次发生,具体形式层出不穷。然而,地方保护主义的根本是国家法治不统一、不健全造成的。在法治国家,尽管地方自治很发达,但是中央和地方法律关系很明确,并存在实质性的司法审查制度,从而保证了整个国家的法治统一。加上各地法官待遇基本平等,经济收入和社会威望都相当高,法官队伍高度廉洁,而高素质的法官也为实现法治统一准备了必要的社会条件。

  目前,中国各地的地方保护主义措施仍然相当普遍。可以想象,如果没有配套的制度建设,那么在地方民主自治深入之后,地方保护主义还将进一步加剧,因为地方民主本身是解决不了带有外部性的地方保护主义问题的。要解决这个问题,除了依靠地方立法者、执法者和司法者的自觉之外,还是有必要在全国范围内建立有效的司法审查制度。当然,从“种子案”等事件可见,目前中国法院受“块”控制太多,不能有效行使防控地方保护主义的职能,因而有必要在普通司法之外建立专门的具有司法性质的审查制度。

  另外,各地法官的待遇极端不平等,也严重削弱了国家法治的统一;虽然高薪未必养廉,但是低薪极易产生巨大的道德风险和普遍的司法腐败。在这个方面,德国等法治国家的经验值得借鉴。事实上,北京等地的法官已经开始实行固定工资制度,大大削减乃至消除了浮动奖金占工资的比例。如果这项制度可以在全国范围内推行,并由中央保证各地法官工资等待遇的基本平等,让全国各地的法官们真正吃上“皇粮”,且对普通法官实行实际上的终身制,那将有效削弱司法地方保护主义。在这个意义上,中国法院是目前最需要实行垂直管理的政府系统。立法和执法都可以隶属地方,各地可以依据宪法实行完全的地方自治,但是司法必须独立于地方控制,否则国家法治统一和央地关系法治化就只能是一个遥不可及的梦想。        

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