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三农研究

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吕德文:用工程思维干预农村生活,为什么不适合?

作者:吕德文

来源:新乡土

来源日期:2022年01月05日

本站发布:2022年01月05日

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  一段时间以来,环境治理已经成为国家治理的重要内容,与此同时,一些激进的环保措施也不断成为基层治理冲突的导火索。武汉大学社会学院教授吕德文撰文指出,冲突的根源在于——环境保护说到底是一项生活治理,它与人们的日常生活密切相关,治理绩效取决于生活方式的变革。在这个意义上,基层治理正在经历一场根本性的目标迭代,从传统意义上的工程建设转向对基层生活方式的重塑。

  而以目标明确、过程可控、责任可查为特征,尽量排除不确定性的工程治理方式,在治理的目标、内容和方法上都与生活治理之间存在天然的冲突。换言之,社会工程式的治理方式,并不一定切合农村基层实际,亟待全方位的治理迭代。

  工程思维治国由来已久

  中国式现代化是建立在对经济、社会和文化改造的基础之上的。

  客观上,如果没有一系列有组织、有计划的社会工程实践,就不可能有中国如今的发展格局。1949年以后的社会改造,包括土地改革、促进男女平等、提高识字率、发展乡村卫生健康事业等,几乎将旧的社会机制翻转了一遍,是现代社会得以形成的基石。

  再往前回溯,历史上,大型水利工程和帝国体制更是相互形塑。某种意义上,中国能在农业社会时代建立较为成熟的官僚体制和相对成功的中央集权,很可能是源自于在应对灾害、兴修水利的过程中提高了国家的组织动员和协调能力。而围绕着水利建设和水权分配,基层社会冲突甚为常见,却也促进了“社会”的发达。比如,很多地方在历史上便存在水利兴修和协调使用的社会组织,地方精英和士绅的功能也在于维持秩序、调解纠纷。

  任何基础设施建设中的大型工程要有效举办,并能够得到持续良好的运转,必定要求“社会”的构建。在漫长的农业社会史中,小农经济一直占据主导地位。小农分散,需要组织与合作,这一过程是一项极端重要的社会工程。本质上,社会治理的核心并不仅仅是将国家资源转化为工程项目,更重要的是要通过工程建设来改造社会。

  仅仅是从乡村建设的历史看,新中国有过不少成功的治理实践。比如,人民公社时代对乡村社会的集体化改造奠定了农田水利建设的组织基础,乃至于依靠基层组织来实施的共同生产在人民公社解体后仍然具有鲜活的生命力。那些保持了原有的用水、土地使用等制度的地方,其社会秩序必定比较有序,集体行动能力更容易达成,也就更容易应对新一轮的轰轰烈烈的社会工程建设。比如,那些仍然保留着“三年一小调、五年一大调”(三年局部调整,减了人口的家庭将土地调整到增加人口的家庭,其他家庭保持不变;五年大调整,所有土地先收回,再按照每户人口重新分配)的村庄,更容易解决土地细碎化问题,有利于土地整治、水利工程建设项目的实施。

  当前,工程思维已经成了国家治理体系的基因,依靠工程项目的管理方法来开展各项治理活动,已成常例。近年来,随着涉农资金逐年增加,农田水利、土地整理、道路、电力、网络“村村通”等项目不断增加。

  而从精准扶贫、人居环境治理到乡村振兴等战略的实施,均以“攻坚”、“行动”等项目制的形式加以开展,从本质上而言,是由一个个具体工程所组合而成的农村社会改造工程——国家制定严格的目标和标准,派遣扶贫工作队、驻村工作组、专项小组等“施工队”,并对各项工程实施过程开展督查、检验、考核,以此进行项目监理,最终,通过多种形式的量化指标,对项目实施的情况进行考核评估。

  简言之,我们不仅在重大工程和科技创新上建立了举国体制,在社会建设领域也以项目工程的形式推动工作,几乎所有国家治理任务都实现了专项化管理,国家治理体系被改造成由诸多任务小组组成的项目工程施工体系。这一体系追求标准化、可控性、闭环性,可谓是人力、物力和财力等国家治理资源等的重新组织。

  但是,在人民公社解体以后,基层社会重新回到了小农经济状态。另外,随着近些年来人口的快速流动,农村空心化现象愈发严重,连历史上低层次的社会合作组织也难以维系。概言之,在国家治理体系组织化程度极具增强的同时,农村社会却不断原子化。客观上说,如果不重塑基层社会,国家治理在农村将困难重重。

  一些农村建设项目之浪费,触目惊心。比如,农村税费改革以后,花费巨额的水利工程,却因为农民无法组织起来灌溉用水,常年荒废,依据笔者的调研经验,这种状况至今有过之无不及。笔者2021年5月在中部某县调研发现,当地以提高土地质量为目的的土地整治项目虽然花费巨大,却因工程实施无法顾及当地的土质、水系、耕作习惯等实际情况,反而使得土地耕作质量下降,群众不满意,乡村两级组织焦头烂额。

  农村基层治理的“内卷化”

  麻烦在于,今天的基层治理正在经历迭代,无法服务于工程项目和社会改造之间的有效协调。甚至于基层治理体系本身也陷入“两边不讨好”的困境之中,出现了“内卷化”现象。

  基层治理迭代主要体现在两个方面:

  一是基层政府从基层治理者变成了项目协调者和施工员。

  治理者具有极强的政治动能,其治理行为并不仅仅是为了完成具体的任务和事项,而是在做工作的过程中形成和被治理者的紧密联系,并以此获得群众的认可和治理合法性。而当前的国家治理体系被改造成各个项目组的组合单位后,基层政府中国家治理体系中的基石地位就难以凸显,反而降格为负责项目落地的施工员或协调者,成为一个被动的治理主体。最为严重的是,基层政府失去了政治动能,很多看似是政治性极强的工作,也仅仅是因为在政策序列中占有优先位置,需要投入更多的人力、物力和注意力而已。基层工作的核心并不是从实质上增强任务的战略性和政治性,在任务完成的过程中动员群众,进而增强群众对国家政策的认知;而是特指“时间紧、任务重”这一工作特性,基层需要采取更多策略完成上级任务。

  二是农村社会从一个自洽的生活共同体蜕化为一个丧失机能的生活单元。

  过往很长一段历史时期,国家对农民生活领域的介入极其有限,农村社会可以自我循环。现如今,农村社会已经失去了自我调节功能,村庄乃至于家庭的矛盾都无法通过社会机制自我修复,基层政府被迫介入农民生活领域。一些地区的基层派出所警务活动并不多,但诸如调解家庭纠纷等非警务活动却占据极多警力。在很多地方,乡村中有任何矛盾纠纷,首先想到的不是找中间人或村干部调解,而是通过打110和12345等热线,寄希望于国家专门机关的介入。一旦这些专门机关介入不及时,失去自我调节功能的乡村社会,社会矛盾便可能积累和激活,进而酿出重大案情。

  基层治理迭代造成了一个极为矛盾的现象。

  一方面,在国家治理体系中,基层政府越来越成为国家治理工程的施工队员,基层社会治理的规划与其无关,甚至目标内涵都不为其所知,却在实施过程中被严格监管,基层干部成了“拿钱的办事员”。因为基层干部无法向群众有效传递各个治理任务的实质内涵,亦无法因地制宜地执行这些任务,群众也就无法认可基层工作,基层干部的政治效能感也就极大降低,认为自己的参与完全无法影响到政府的决策和行动。客观上,近些年来国家治理的任务完成了不少,但基层治理的能力和效率却未必同步提升,群众的政治效能感也未必有提高。

  另一方面,基层政府承担了越来越多服务于社会改造的任务,俨然成为基层社会的引导者和群众生活的安置者。近些年来,国家对农民生活全方位介入,通过移风易俗等措施,对农村高价彩礼、人情负担重、农村赌博、轻养厚葬等农村文化失调进行干预;通过人居环境治理行动,对农民生活习惯等进行了干预。生活治理已经成为基层治理的最重要的内容——一部分生活治理,是国家干预项目,基层政府作为施工员的身份出现;一部分生活治理,则是群众要求的结果,基层政府被迫介入其中而不可自拔。无论哪一种生活治理,基层政府都具有被动性和消极性。

  时空压缩的农业社会与暴风骤雨的工程治理

  可以这样认为,当前大多数基层治理矛盾,均集中于生活治理领域。笔者调研发现,当前基层治理最大的资源投入,恰恰是不切实际地介入农民生活领域。比如,不少普通村庄的集体经济开支,并不是村干部报酬,也不是办公经费,甚至不是举办公益事业,而是人居环境治理。

  东部某村集体收入仅1万元,但一年的环境卫生支出大概在10万左右;华北某村一年集体收入仅5万,环境卫生费用就达到4万;中部某个“美丽乡村”示范点,村级支出不断加大,当前已经负债百万。

  很多地方为了建立长效化的人居环境治理机制,均通过市场化的方式维护村庄环境卫生。于是乎,村庄社会风气在一夜之间倒退,人们都习惯性依赖公共服务,更加不注重清洁卫生。华北某县的县长感叹,他辖区的村民连“各家自扫门前雪”都做不到,都在等待环卫工来清扫门前垃圾。有一次,县机关组织干部到某村开展组织活动,帮忙清洁村庄,结果干部在打扫卫生,村民却在旁边边嗑瓜子边对干部指指点点。

  很多地方的基层组织并不是不知道市场化的人居环境管理机制的问题所在,但上级只对项目结果感兴趣,规定在一定的时间范围内达到一定的标准,并不在意各地有别,教育群众有个过程,而唯有“政府兜底+市场服务”能够满足国家治理的项目标准要求。

  从国家治理的规律而言,社会工程思维有其优势,亦有其局限性。对于那些国家重大专项任务而言,项目制的形式有利于发挥举国体制、集中力量办大事的制度优势。这些任务,一般都集中于重大基础设施建设,和基层社会的复杂性保持一定距离,亦不会在实施过程中改变人们的生活方式,可以实现闭环管理。某种意义上,中国之所以能够在较短的时间内实现现代化赶超,得益于源自于农业社会、成熟于工业化时代的项目治国实践。

  但是,农村社会某种意义上是一个时空压缩的社会,既有农业社会时代形成的闲散的、节奏较慢的相对自洽生活方式,也有工业社会塑造的有纪律、节奏快且高度理性的现代生活方式,亦在接受后现代、个性化的生活方式冲击。以工程思维,用项目制的方式实施社会治理,并不契合大多数生活治理领域。“环保”、“节能减排”等风暴式的治理手段影响到人们的基本生活,必定会引起极大的基层矛盾。

  在这个意义上,治理迭代还需要时间。其关键是,要让国家治理工程和基层社会转型相匹配,而基层政府不该是施工队员,而必须是拥有政治效能的治理主体。具体而言,需要全方位地向基层“放权赋能”。“放权”的关键不在于将上级行政部门的职权下放给基层组织,而是要让基层组织拥有根据地方情况和事情的轻重缓急,自主安排事务的权力。“赋能”的关键亦非下沉治理资源,而是要让基层从督查检查考核等事务中解脱出来,让其真正有时间做群众工作,和群众打成一片。

  基层必须从工程治理体系中解放出来。

  原文发表于《南风窗》2021年第26期。

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