百度
  • 百度
  • Google

听证制度

首页 > 制度创新 > 听证制度

论我国行政立法听证制度的完善

作者:张时春

来源:《公法评论》 第六卷

来源日期:0001年01月01日

本站发布:2010年04月22日

点击率:1472次


  内容摘要 行政立法听证是行政机关在制定行政法规和行政规章的过程中,采用听证会、论证会、座谈会、书信、电子邮件、口头等多种形式听取有关团体、专家学者的意见,特别是听取与该立法事项有利害关系的当事人的意见。本文针对该制度在我国实施的现状以及存在的问题进行分析,指出必须从听证的形式、听证的范围、听证主体、听证效力、听证程序等方面对我国的行政立法听证制度进行完善,使行政机关的立法活动更加开放和透明,以增强行政立法的民主性和科学性。

  关键词 行政立法听证 缺陷 完善

  一、 行政立法听证的含义

  行政立法是行政机关依照法定程序制定行政法规和规章的活动,与具体行政行为相比,行政立法行为在程序上对民主性的要求更高,然而,当上世纪80年代我国行政立法迅猛发展之时,行政立法程序的规则却较为简单,立法民主性、参与性严重不足,造成了行政立法中行政权力恣意妄为,不仅影响到行政立法的严肃性、科学性、合理性,而且损害了公民的合法权益。2000年《中华人民共和国立法法》正式确认了行政立法听证制度,力图通过开放立法程序,扩大民主参与,广泛听取各方意见,以平衡各种利益关系,提高立法质量,增强行政立法的民主性和科学性。

  听证(Hearing)的概念来自于西方国家,源于英美普通法上的“自然公正(Natural Justice)原则”,一般是指在国家机关作出决定前,给利害关系人提供发表意见的机会,对一定事项进行质证、辩驳的程序。听证制度作为一种程序制度,其内涵是听取当事人的意见,尤其是在作出不利于当事人的决定之前;而听证的外延涉及立法、执法和司法三大领域,诚如《布莱克法律辞典》所说:“听证在立法和行政机构中广泛使用,可以是裁定性的或仅是调查性的。裁定听证可以在普通法院中申诉。国会委员会在立法前常实行听证,这些听证从而成为立法史的重要渊源。

  行政听证是专门用于行政机关在作出行政行为时听取当事人意见的程序制度,是行政相对人维护自身权利的一种程序设计,自从1946 年的美国《联邦行政程序法》确立行政听证制度之后,为众多国家和地区的行政程序法所效仿,成为各国行政程序法一项共同的制度。我国虽然没有统一的行政程序法,但行政听证这一“舶来品”已经在我国的《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》、《立法法》等法律中得到体现。“行政听证制度是正当法律程序在行政领域的最基本的要求,它包括通知(notice)、听证(hearing)及理由之陈述(statement of reason),意即行政机关在作出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时,应及时通知当事人,必须听取当事人的意见,给当事人充分陈述自己立场和观点的机会,并使当事人获知作出该决定的理由。”[1]行政立法听证是指行政机关在制定行政法规和行政规章的过程中,听取有关团体、专家学者的意见,特别是听取与该立法事项有利害关系的当事人的意见,可采用听证会、论证会、座谈会、书信、电子邮件、口头直接表达意见等多种形式。

  二、 对我国行政立法听证制度的分析

  (一)制度现状

  我国行政立法大量出现于上世纪 80 年代,90年代开始膨胀,但是中央最早关于行政立法程序的规范性文件——《行政法规制定程序暂行条例》只规定了制定行政法规应当遵循贯彻民主集中制、充分发扬民主原则而无关于落实这一原则的具体措施。在此前后,一些部委和省市自治区人民政府也自行制定了本部门和本地区有关行政规章制定和发布的规则或管理办法,但这些立法程序从内容上看“基本上属于行政机关的内部工作程序”[2],并没有规定行政立法的公众参与形式或征求公众的意见,缺乏体现民主和法治精神的现代行政程序制度。90年代中期一些地方人民政府作了有益的探索,如上海市政府于1994年重新修订了1987年公布的《规章制定程序的暂行规定》,规定规章制定的民主性和科学性原则,把民主参与制度渗入规章制定的各个环节,设立了专家论证制度,扩大倡议建议的主体。深圳市人民政府1997年8月16日制定并生效的《深圳经济特区规章和拟定深圳特区法规草案规定》第22条规定:“规章和法规草案涉及较多企业和公民利益的,市法制局应当于草案提交市政府审议前举行听证会,公开听取与草案内容有利害关系当事人的意见。规章和法规草案涉及重要政策或重大技术问题的,市法制局应当组织有关方面的专家进行论证。”

  2000年3月15日九届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》这一宪法性法律,该法确立了立法的民主参与原则,要求“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动(第五条)。”并第一次在该法中确立了行政立法听证制度——“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式(第58条)。”为公众参与行政立法、增强行政立法的民主性奠定了法律基础。

  国务院颁布并于2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规则对行政立法听证程序做了进一步的规范。《行政法规制定程序条例》第12条规定:“起草行政法规,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第22条规定:“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见”。《规章制定程序条例》第14条、第23条也有类似的规定,且第15条对听证的程序作了较为具体的规定。

  《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中关于行政立法听证的相关规定,标志着我国行政立法听证制度的初步建立,以以上三个法律、法规为基础,享有行政规章制定权的一些政府部门或地方人民政府就各自领域的行政立法听证作出了细化规定。

  (二)我国现行行政立法听证制度存在的缺陷

  由于我国法律文化中民主观点、服务意识的淡薄,法律建设中“重实体、轻程序”的思想浓厚以及法学理论研究的落后,导致我们在行政立法听证制度的移植和模仿中疏漏和缺陷的大量存在:

  1、行政立法听证的范围含糊

  虽然《行政法规制定程序条例》第22条及《规章制定程序条例》第23条分别规定“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或其他组织的切身利益的,国务院法制机构可以举行听证会,听取有关机关、组织和公民的意见”,“规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧,起草单位在起草过程中未向社会公布,也未举行听证会的,法制机构经本部门或者本级人民政府批准,可以向社会公布,也可以举行听证会。”但在这里“可以”一词表明立法主体对是否进行听证享有完全的裁量权,哪怕法规、规章草案“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的”,行政机关也不负有必须举行听证会的责任和义务,因此,从这个角度上我们可以说听证对行政立法主体只是一种道义上“倡导”,是一种任意性听证而不是一种法律的强制,听证范围的规定已没有任何实质性的意义。

  地方政府制定的规章在听证范围方面没有突破国务院两个条例的规定,反而有些规章的规定出现了倒退,如将可以举行听证的行政规章的范围限定在那些“直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益”的规章草案上,或者是对于直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的草案,只有在“有关机关、组织或公民对其(草案)有重大意见分歧的”,起草单位才可以举行听证会。当然,在部分地方政府规章制定办法之中,也有诸如“规章内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的,应当举行听证会”这样的突破性规定,遗憾的是这样的规定毕竟较少。[3]

  2、行政立法听证方式的非科学性

  在《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》以及各地方规章制定办法中,对于听证的描述仅限于“听证会”这一概念,并且将“听证会”与“论证会”、“座谈会”并列,是行政法规、行政规章制定过程中可以选择的听取意见的方式之一。在这里我们看不到“听证会”、“论证会”和“座谈会”之间的区别,也没有见到听证方式最科学的分类——正式听证和非正式听证的踪影,加之现有法律、法规和规章对听证会的程序和听证会结果法律效力规定的缺失,实践中行政立法听证会流于形式在所难免。

  3、行政立法听证主体制度空缺

  我国《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》未对行政立法听证的听证主持人作出规定,同样的缺失表现在听证当事人、代表人及其权利义务的规定。

  4、听证结果未能得到充分重视

  我国对于行政立法听证笔录的效力没有作出直接规定,《规章制定程序条例》第15条规定“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见,起草的规章在报送审查时,应当说明对听证会意见的处理情况及理由。” 同样的情况存在于“地方政府立法听证”的规定中,如《杭州市实施立法听证会制度的规定》第十八条规定“听证报告供市政府法制工作机构在审查地方性法规、政府规章草案时参考”,可见,“处理情况和理由”只要求向审查机关报告,听证结果对立法机关是否具有约束力以及具有多大的约束力没有明确规定,这就难免造成行政立法听证实践中“只听不取”情形的大量出现,使行政立法听证流于形式。

  5、听证程序疏漏

  首先,行政法规听证程序缺失。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》只对规章起草过程中的听证程序作出了规定,而对行政法规的听证程序和行政规章审查时的听证程序未做出规定,那么规章审查时的听证程序是否和规章起草时的听证程序一样,以及行政法规的听证程序是否也适用规章起草时的听证程序,我们不得而知。

  其次,已有的行政立法听证程序非常简陋,《规章制定程序条例》第15条规定的程序由四步构成:听证会前的通知、听证、制作笔录、报送。通知的内容是“听证会的时间、地点和内容”,立法草案的相关信息并不在强制通知之列,听证中当事人重要的申请回避的权利没有做出规定,“质证辩驳”这一听证程序的核心内容不见踪影,也没有听证后的意见反馈规定。

  制度设计中存在的缺陷必然会在实践中得到印证和反映,由于行政立法听证制度存在过于原则、模糊和民主性不足等缺陷,导致了行政立法听证实践中的随意性,象征意义大于实质意义,流于形式,收效甚微,不仅制度的功能无法发挥,而且损害了人们对行政听证的信心和热情,导致大多数人认为听证会仅仅是走过场。

  三、 完善我国行政立法听证制度的构想

  (一)确立行政立法听证的合理范围

  听证作为一种严格而正式的程序,其适用虽然可以监督行政机关正确行使行政权力,维护当事人的合法利益,但它必然会对行政效率构成负面影响,因此各个国家在行政程序立法和判例中均对听证程序的适用范围作了限制性规定,其体现出来的共性原则有两项:

  一是不利影响听证原则,即只有当行政机关拟对相对人作出不利的行政立法事项时才采用听证程序,对于对相对人的权利无影响或属于授益性的立法事项则不予听证,如德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定:“干涉当事人权利之行政处分作出前,应给予当事人对与决定有关之重要事实,表示意见之机会。”韩国《行政程序法》第22条规定:“行政机关对当事人为科以义务或限制权益之处分时,应向当事人等提供提出意见的机会。”这里的“不利影响”既包括权利也包括利益,既包括现实利益也包括可期待利益,并且权利的保护呈现逐步扩大的趋势,例如在英国,自然公正原则对行政行为的适用范围由最初的行政机关司法行为和准司法行为扩展到行政机关行使自由裁量权的纯粹行政性质的行为;在美国,听证最初只适用于公民的自由、财产等普通法上的“权利”,对于当事人从政府所获得的社会保障收入、福利津贴、政府雇佣、职业执照等“特权”,不受宪法正当法律程序的保护,但是二十世纪三十年代以来,法院通过作出一系列的判决要求几乎所有的特权案件都必须举行听证。

  二是平衡原则。首先是行政效率和行政民主的平衡。行政立法行为是行政性和立法性的综合,必须把效率和民主进行揉合,追求效率和民主的动态平衡,二者不能走向极端,丧失任何一个方面都会冲击行政立法存在的基础,当今世界各国将紧急行政行为排出在听证的范围之外就是二者平衡的例证。其次是成本和效益的均衡。立法成本不能大于立法效益,在收益大于成本的前提下进行。若对所有的损益性行政立法不加区分,一律采用听证程序,不仅造成了行政资源的巨大浪费,而且把立法机关束缚于无限的听证中,很大程度上也限制了立法机关立法功能的发挥以及对紧急行为反应的能力。因此,一般来说只有重大的损益性质的或者存在较大分歧的行政立法行为才采用听证这样一种最严格和复杂的程序,而对于可以通过其他简单措施可以弥补的损益性行政立法则不必进行听证。再次是个人利益与公共利益均衡。听证程序的设置初衷是为了照顾个人利益,但作为国家的一项法律制度,不可能只为了个人利益而无视公共利益与政府利益,这也是各国在国家安全、军事外交领域及紧急情况下不适用听证程序的原因。

  在尊重以上两个原则和我国成文法传统及借鉴其他国家关于行政立法听证范围的相关规定的基础上,笔者认为我国在行政立法听证的范围上可以采取原则性规定与排除性规定相结合的立法模式,原则性规定应该是:一是与人民群众切身利益密切相关的行政立法事项必须实行听证;二是行政立法机关认为必要的时候,可以依职权主动进行听证。例外的排除规定主要有:(1)当行政立法听证可能危害到公共利益、国家利益的国防、外交事项;(2)不涉及相对人利益的行政立法行为;(3)不增加或减少公民的权利、义务的单纯执行上位法的行政立法行为;(4)在传染病流行、自然灾害爆发、发生重大公共危机事件等紧急情况下的行政立法行为;(5)行政机构认为采用听证程序不现实、不必要和有悖于公共利益时,比如时间紧迫、明显的无争议等,但在规章最后公布时,须在所附简要说明中解释这些理由。

  (二)选择合适的行政立法听证方式

  在行政程序最为发达的美国,行政听证的方式主要有正式听证、非正式听证和混合听证,正式听证程序(Formal Hearing Procedure),又被称为“审判式听证程序”, 是借助于司法审判程序而发展起来的一种听证形式,其一个显著特点在于其“准司法化”,即行政机关在制定某一法规之前要举行专门的审判型听证会,由有关当事人到会提出意见及证据并与行政机关进行口头辩论,以听证所认定的事实作为制定法规的唯一根据。[4]非正式听证(Informal Hearing Procedure),又称为“辨明型听证”、“通知—评议程序”,是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时,只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会,以供行政机关参考,行政机关无须基于记录作出决定的程序。[5]在非正式听证程序中,行政机关不受“案卷排他原则”的约束,但要充分考虑这些意见并对此予以说明。混合听证程序,是指行政机关在制定规章时采用通信、舆论评论、口头评论、会议评论以及听证等公众参与方式听取意见,但如果出现某些重要争议,需要当事人进行当面口头辩论才能澄清事实、得出准确结论时,行政机关应召集各方当事人进行听证,但此种听证往往限于特定问题,以避免全面正式听证造成的耗费和时间耽搁。这些不同的听证程序可以使行政听证适应行政实践的多种需要,同时也都遵循着相同的价值目标与意旨,利于利害关系人表达意见与建议,为利害关系人提供权利自卫的机会。

  目前我国的《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对行政立法听证的方式的规定仅仅停留于形式——“座谈会、论证会、听证会”,对三者之间法律没有作出明确区分,也没有明确这些听证形式所取得的意见和建议对行政立法是否具有以及多大的约束力。而学者们对于我国听证方式完善的观点有二种:一是采用正式听证形式,认为只有这样才能确保行政听证不至于流于形式;二是将二者进行糅合,以非正式听证方式为主导,正式听证方式为辅助的听证方式。笔者认为在行政立法中采用美国式的正式听证形式没有必要也不可能,原因在于:第一,行政立法存在的本身,就是为了弥补权力机关立法的滞后和不足,效率始终是行政立法必须遵循的价值原则,而正式听证由于程序的繁锁和“案卷排他原则”的采用,“它使立法程序禁锢于正式的拘束衣之内。这种拘束衣则是为截然不同类型的程序而设计的。法官友善地称食品、药品和化妆品法为‘可怕的样板’。此法所规定的程序如此繁琐,以致严重地影响了行政机关为了保护公众而制定新规章的能力。”[6]其次,正式听证繁琐的程序和高昂的成本也是行政立法无法承担的,美国一起关于花生酱是否应当包括90%的花生或87.5%的花生的听证,就历时长达11年,记录达到7700页。[7]因此就是在正式听证程序发源地的美国,今天的行政机关也很少运用正式听证程序制定规章,除非授权法明确规定“必须根据行政机关审讯后的案卷制定的规章”的情况下,才能适用该程序。而法律的这种明确规定很少,“据统计,目前至上有十五个联邦法律定有正式的规则订定程序,殆不及法规总数的1%。”[8]第三,行政立法行为涉及面广、影响力大、利益平衡和意见整合难度高,行政立法主体必须拥有一定的自由裁量权,若采用“案卷排他原则”,实际上是变相剥夺了立法机关的立法权。第四,行政立法的目的是为了使行政立法机关在制定法规则之前能够广泛听取各方面的意见,只要能达此目的形式行政机关都应当采用,并且首先应当采用成本低廉的形式。

  综上,笔者认为,行政立法机关可以根据争议事项的重要程度和复杂程度灵活采用多种听证方式,既可以是听证会这种严格的形式,也可以是论证会、座谈会、书信、电子邮件、口头陈述等方式,并通过赋予听证笔录法律效力来约束行政机关的立法行为。

  (三)完善行政立法听证的主体

  1、选用中立的听证主持人

  在听证主持人的选择上,根据职能分离的程度不同,听证主持人产生方式主要有两种模式:一种是采用“完全职能分离”形式的美国的行政法官制度,美国的行政法官在生活和编制上虽然是所在工作机构的职员,但具有独立性,不受行政长官的直接控制,在任命、工资、任职方面,而受文官事务委员会的控制。除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由,并经过正式听证程序,行政法官不能被罢免。另一种是大多数国家采用的“内部职能分离”模式,即听证主持人由行政机关首长担任或指定的与听证事项没有利益关系或事先接触的职员担任,两者相比较,前者优于后者。

  中国行政立法听证主持人制度在法律上是一个盲点,从实践经验来看,行政立法听证的听证主持人一般是行政立法机关的行政长官或其指定的人员,公正性不足显而易见。为了弥补行政立法听证主持人独立公正性得不足,学者们提出了三条对策,一是主张实行美国的行政法官制度;二是利用现有的法律资源和行政组织资源,由听证组织机关的法制部门人员来充当听证主持人,并辅之以回避制度和禁止单方接触制度的完善;三是建立行政立法听证的听证主持人聘任制度,由行政立法听证组织在每一年度所聘任的那些具备一定的专业素养、有较高威望的专家和社会贤达人士中,视行政立法听证的需要选出可以担任本次行政立法听证的听证主持人人选。[9]

  笔者认为,行政立法听证主持人公正性要求和具体行政行为听证主持人公正性要求存在着较大的差异,具体行政行为中设立听证制度的目的是给利害关系人提供一个辩护的机会,当事人通过听证中的举证、辩驳、质证,行使抵抗权,以求减轻甚至免除对自己不利行为的实现,主持人是否公正听取意见直接影响到行政行为的性质和轻重程度,因此,法律对具体行政行为中主持人的独立性和公正性要求很高;而在行政立法听证制度中参与人之间关系往往不是对抗性的,听证的目的是为立法决策机关收集广泛、客观、公正的立法信息,听证主持人并不享有实体上的决策权,因此,立法中的听证主持人的独立性要求较具体行政行为中主持人的要求要低,如美国行政立法听证程序中的规章制定程序规定,行政立法的决策者和内部人员之间没有必要保持距离,决策人可以自由地和机关所有内部人员咨询商议,而不适用《行政程序法》第五百五十七条第四款禁止决策人与外界当事人单方面接触的规定。

  就学者们的三种构想而言,在中国目前的法律资源和行政民主公正性不足的背景下,由法制机构工作人员充当听证主持人似乎不能满足大众的要求,内部职能的相对独立在实践中留于形式的概率比较大;而构建美国式的行政法官制度成本会比较高,同时涉及到行政体制内的改革,短期内无法完成,可以作为我们未来发展的目标。笔者赞同第三种做法,即建立行政立法听证的听证主持人聘任制度来确保行政听证主持人的中立性,通过明确听证主持人的资质条件,仿照仲裁制度设立听证主持人人才库,凡被拟选入人才库的人员必须经过公示才能任用,听证主持人由人民政府统一管理,在需要立法听证时从人才库中随机选择三名听证主持人,这样就可以切断听证主持人与听证机关的内部联系,摆脱听证主持人受听证组织控制的现有局面,同时可以节约听证成本,长期困扰我们的听证主持人中立和公正问题可以得到一定程度的解决,其公信力应当能为大众所接受。

  2、听证当事人代表的遴选

  凡行政立法事项所涉及到的公民、法人或其他组织都有权通过信件、书信、网络和电话等方式向行政立法听证组织表达自己的意愿,也都有权要求参加听证会,但受听证会人数的客观限制,不可能所有的当事人都可以参加听证会,因此必须科学遴选听证当事人代表。听证代表的遴选标准应满足代表性、普遍性、均衡性三个条件。代表性包括两个方面,一是指听证代表能够真正代表其所代表的利益群体,二是听证代表要有代表的能力,全面而准确地表达他们的心声。普遍性,即要求选出的代表应覆盖立法行为所影响到的所有利益群体,确保各种利益群体均应有代表参加听证。听证代表除了行政机关和利益关系人相互对立的双方外,还应包括社会公益和专家学者等相对中立方的代表。在美国的行政听证当事人不仅包括权利和利益受到行政行为直接影响的人即明显当事人(obvious party)而且也包括其他间接受到行政行为影响的人。如州际商业委员会规定铁路运输的价格受影响的不仅是直接受到规定影响的铁路运输公司,还包括和铁路运输处于竞争地位的水路运输公司和航空运输公司,他们的利润和营业额都可能受到铁路运输价格变动影响,也有权参加听证。[10]均衡性是在普遍性基础上对听证代表结构的进一步要求,首先表现在利益群体代表、政府代表、专家代表等人数应符合比例原则;其次利益直接对立的集团代表应形成均势,再次,均衡性必须考虑同一利益集团听证代表本身的层次性,例如同是农民这一利益集团,东部农民经济上的承受能力远远高于西部农民,当行政立法听证事项涉及到增加农民的经济负担时,这种差异性必须通过听证代表人数地域和结构上的变化来体现。

  行政立法听证代表人的遴选主要有以下方式:(1)由行政机关指定或变相指定,该种方式好处在于迅速便捷,缺陷在于行政机关能凭自己的好恶选择听证代表人进而影响到立法听证的公正性,使听证流于形式;(2)由各利益团体自行产生,该方式可以选出代表不同利益群体的代表,较为公正,但是效率较低,而且对社会自治程度要求较高;(3)由行政机关和各利益团体协商共同产生听证代表,这种方式产生的代表具有较强的代表性,但在某一利益集团强大时,协商产生代表容易受到利益团体的控制而损害弱小利益群体的利益;(4)采用随机抽样的方式产生代表,即由行政机关对报名参加听证的当事人进行统计处理,然后随机从中抽取听证代表。[11]笔者认为,听证代表的遴选可采用以下方法:由听证机关在报名截止后对报名者按照其所代表的不同利益集团并在征求其同意下进行分类,对符合条件者按人数大致均等原则随机挑选,对于应当有代表参加但是空缺或者名额不足时,可以由听证机关从专家学者或者热心社会公益事业的有资质人士中选任,但这种选任必须以对方的同意为条件。

  (四)规范行政立法听证的笔录及效力

  听证笔录是听证主持人对听证过程中的程序问题和实体内容所作的书面记载,是对行政听证过程和内容的静态固化,它既是行政立法机关立法时的信息资源,也是利害关系人对行政立法主体是否采用自己观点的评价基础。

  1、明确规定听证笔录应记载的内容

  尽管各国行政程序法对听证笔录具体内容的规定有所不同,但一些实质性要件的规定则大同小异。一般来说,听证笔录应包括出席听证人的基本情况、听证的时间和地点、当事人的陈述、提出的文书证据等。为此笔者认为听证笔录作为一项法律性的文件必须客观、全面、系统,既要记载听证的程序性要素,也要记载听证的实体性内容。听证的程序性内容包括(1)听证举行的时间和地点;(2)听证的事项; (3)听证参加人的基本情况;(4)听证陈述人的发言顺序;听证的实体性内容主要有:(1)各听证陈述人所陈述之观点和意见及其要证明的事项;(2)当事人所举证据或提供的证人证言及其要证明的事项;(3)各陈述人就对方所作陈述的驳斥及其理由;(4)各方彼此接受的论点以及无法达成共识的事项;(5)听证主持人对听证所作的总结性发言。以上内容必须由有关的行政立法听证程序制度予以明确规定,行政立法听证笔录经过听证主持人和听证参加人的确认之后和其他证据材料一起提交给立法机关裁决。

  2、确定听证笔录的法律效力

  行政听证笔录的效力涵盖了笔录在行政决定中的效力、行政复议中的效力和行政诉讼中的效力,[12]本文所指行政立法听证效力是指在行政决定中的效力,即行政立法机关是否必须依据听证笔录进行行政立法,或者在进行行政立法时是否还可以以听证笔录以外的事实或证据作为依据。[13]综观各国行政程序法的规定,听证笔录对行政机关的作用力在程度上是不一样的,大致有两种做法,即案卷排他性原则和案卷非排他性原则。前者以美国的正式听证程序为代表,“行政机关的裁决只能以案卷作为根据,不能在案卷之外,依当事人所未知悉和未质证的事实作为根据。[14]后者以德国、日本为代表,根据两国行政程序法的规定,听证笔录对听证机关的决定有一定的约束力,但行政机关作出行政决定还可以听证案卷之外的材料为依据。[15]由于我国法律对听证笔录法律效力规定的疏漏和实践中听证意见的不被重视,有学者认为我国的听证笔录对于行政机关没有拘束力,听证笔录对于行政机关只有参考价值,或是行政机关为了显示行政的民主性色彩而举行听证会的书面证据。[16]

  如何完善我国行政立法听证笔录的法律效力,学者们大多主张借鉴美国的“案卷排他原则”,但笔者不敢苟同上述观点,理由在于:其一、行政立法是立法行为而非一般的行政处罚等具体行政行为,它和具体行政行为最大的区别在于它是一个利益和政策衡量的结果,而不是简单的一个“以事实为根据、以法律为准绳”的裁决过程,立法听证会上各方的意见决不是主观上单纯的愿望,而都是以事实为支撑的,并且这种主观表达在听证会上并不一定能够达成妥协和一致,立法主体采用任何一方有事实为根据的主张而抛弃另一方同样以事实为根据的观点时,其都面临“偏听偏信”的诘难,在立法中当“事实”与“公正”冲突时,公正应当是第一位的,因此以听证会中获取的“事实”来约束、甚至剥夺立法中的公正考量是不明智的,就是在正式听证程序发源地的美国,“案卷排他原则”在行政立法中也很少应用,司法审查中法院对于行政机关是否严格按听证笔录立法也放松了要求,虽然“法院对于那些针对机关制定规章的事实根据提出指控的评论或提出新的替代方案的评论给予高度重视”,但也只“要求机关对于在规章制定中提出的全部实质性事实与论点予以合理的考虑,并必须解释机关最后决定的理由。”[17]其二,行政立法的主体是行政机关,在我国是“行政机关的全体会议或常务会议”,起草机关、审议机关和听证会并无立法权,听证会只是通过参与的方式保证行政立法的科学性而决不是行政立法权的获取,而如果按照听证笔录具有严格的法律效力说,立法主体就必须严格按照听证意见来立法而不得逾越,此时真正的“幕后主持”是听证会,行政立法主体变成了台前的“傀儡”。

  行政听证笔录若不具有法律上的约束力,听证就会变成“民主秀”,在视觉疲劳之后,民众对之的热情和信心就会随风飘散,因此,行政听证笔录又必须具有法律上的约束力,笔者主张行政立法听证笔录对立法机关只能具有相对的法律效力,即采用大陆法系国家的通行做法,在我国《规章制定程序条例》第15条规定的基础上,[18]进一步明确规定行政立法机关应斟酌听证笔录进行立法,并通过听证代表意见的回应制度和材料公开制度来确保法律约束力的实现,首先,要求行政机关必须对听证会的意见进行认真的整理、分析,并将采用某方观点和不采用某方观点的理由对听证代表予以书面说明,其次,听证会提供的意见和立法机关采用的意见和理由必须向社会公众公开。

  (五)健全行政立法听证的程序

  这里的听证程序指的是法律所强制规定的行政立法听证从启动到终结所必须经过的步骤、阶段和顺序,它一般包括听证前的准备、听证中的程序和听证后的反馈三个阶段组成。程序是保证行政立法公正与效率的前提,西方国家在多年的行政立法听证实践中已经建立了规范和完备的行政立法听证程序,我们可以借鉴它们的先进经验,进一步建立适合我国国情的行政立法听证程序。

  1、听证前的准备

  听证前的准备主要有以下工作要完成:拟听证法规或规章的信息披露,接纳听证参加人的报名,遴选听证代表并分类,选择听证主持人,决定听证的时间、地点和场所并告知听证代表等。听证代表的遴选和听证主持人的选择上文已经论述,此处省略,这里着重论述听证准备中的公告和通知。

  所谓听证前的公告主要是指听证组织将拟听证的法规和规章的相关信息告知社会大众,其重点是告知的内容。有学者对中国和美国的立法告知进行实例比较后认为,在“告知”层次上,中国行政立法意见征求程序基本上属于“消息型”,止于告知草案的存在;而美国行政立法“公告-评论”程序则属于“信息型”,尽可能地向相对人披露所掌握的信息,包括立法背景、初步的成本效益分析结果、立法根据以及权利、法律冲突的解决办法。[19]笔者认为,告知的目的是为了让社会大众尽可能全面详细地掌握拟听证法规和规章的内容,使听证参加者与立法主体平等地享有立法信息,从而提高听证会上发言的针对性和实效性,因此听证机关应当通过报纸、广播、电视、网络等多种途径对以下内容进行公告:(1)拟听证的法规或规章的基本情况,包括名称、起草机关、审议机关、制定目的、主要立法依据(事实依据和法律依据)、主要条款或易引起争议的条款;(2)有关听证的事宜,包括听证组织机关、听证主持人及其基本情况介绍、申请听证的报名方式、途径及时间界限,听证代表的遴选方式,听证参加人的总人数和各方人员的分配,听证参加人的权利和义务。

  2、听证的正式进行

  首先,法律应当对听证参加人的到会率作出强制性规定,到会者没有达到法定标准的,听证应当延期,这里我们可以援用《政府价格决策听证办法》第22条的规定“听证会应当在三分之二以上听证会代表出席时举行”,同时因为听证会的重要目的是要听取利益将要受到立法影响的相对人的意见,故此,笔者认为还应当加上第二个“三分之二”,即利害关系人的听证代表到会率应达到应到利害关系人听证代表的三分之二。

  其次,应明确听证公开举行原则,允许公众旁听和媒体采访报道。

  再次,听证过程由核实当事人身份、宣读听证规则、处理回避事宜开始,听证主持人介绍立法的基本情况后,围绕争论要点由各方当事人发言,各方发言时间以“平等给予并适当照顾利害关系人”为原则,发言顺序应确立受害人优先,各方当事人可以辩驳、质证和达成妥协,提交给听证会的所有证据必须经过质证,辩论结束后由主持人对该争论点进行总结,该总结在各方当事人同意的基础上记录在案,听证结束后各方当事人应当在听证笔录上签字或者盖章。

  3、听证后的意见反馈

  听证主持人应将听证笔录三日内移交听证组织机关,作为起草机关或审议机关制定法规、规章的参考,同时应当将听证会上各方主要观点归纳总结并通过媒体向社会公布。行政立法机关在公布法规或规章时,应另文列明对各方意见采纳的清单,对不予采纳的意见附加理由说明。这样做的好处不仅可以对立法听证参加人有一个交待,同时对法学理论研究具有重要意义,法学研究并不仅仅停留于理论本身,自己的理论能够为立法者授接受,自己的观点能为中国的法制化作出点滴的贡献,是法学研究者最大的欣慰,从行政立法附加的理由说明中学者们可以和法律实务高层进行对话,或增强信心、或看到不足,从而在更高的层次上推进法学研究。

  *中南财经政法大学副教授。

  **湖北三峡职业技术学院讲师。

  [1] 汪全胜:《美国的行政立法听证制度探讨》,载《行政法学研究》2001年第3期。

  [2] 湛中乐:《论完善我国的行政立法程序》,载《中国法学》1994年第3期。

  [3] 袁炜:《关于行政立法听证制度建构的几个问题的思考》,载《苏州科技学院学报》(社会科学版)2005年第3期。

  [4] 王名扬著:《美国行政法》(上册),中国法制出版社1995 年版,第360-361 页。

  [5] 应松年著:《行政程序法立法研究》,中国法制出版社2001年版,第518页。

  [6]〔美〕伯纳德·施瓦茨著:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986 年版,第151 页。

  [7] 王名扬:前引书,第368页。

  [8] 翁岳生主编:《行政法》,中国法制出版社2000年版,第967页。

  [9] 袁炜:《关于行政立法听证制度建构的几个问题的思考》,载《苏州科技学院学报》(社会科学版)2005年第3期。

  [10] 王名扬:前引书,第423页。

  [11] 薛刚凌、殷志诚:《公听代表人制度研究》,载《法商研究》2003 年第2期 。

  [12] 石佑启:《行政听证笔录的法律效力分析》,载《法学》2004年第4期。

  [13] 叶必丰、贾秀彦:《从行政许可法看行政听证笔录的法律效力》,载《法学评论》2005年第3期。

  [14] 王名扬:前引书,第493页。

  [15] 如:德国《联邦行政程序法》规定,官署应斟酌全部程序的结果,决定之。韩国《行政程序法》规定,行政机关充分讨论听证一记录及其他相关资料后,若认为有正当理由,应在为处分时,积极反映听证结果。日本《行政程序法》规定,行政机关为不利益处分决定时,应充分斟酌笔录内容及报告书中主持人意见。瑞士《行政程序法》规定,官署为处分前应对当事人所有及时提出的重要陈述予以斟酌。在这些国家,听证记录对行政机关的决定有一定的约束力,但是行政机关可以接受听证之外的证据作为决定的依据。

  [16] 袁炜:前引文。

  [17] 于安:《美国行政规章制定程序初探》,载罗豪才主编《行政程序法研究》,中国政法大学出版社1992版,第108页。

  [18] 我国《规章制定程序条例》第15条规定:“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见,起草的规章在报送审查时,应当说明对听证会意见的处理情况及理由。”

  [19] 于立深:《行政立法过程的利益表达、意见沟通和整合》,载《当代法学》2004年第2期。

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容