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市民化对地方政府教育投入的影响

作者:陈昊 陈海英 王柏皓

来源:澎湃新闻

来源日期:2022年01月19日

本站发布:2022年01月21日

点击率:74次


  “百年大计,教育为本”。我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要把建设高质量教育体系作为改善人民生活品质、提高社会建设水平的重要手段,足见高质量教育在国家经济社会发展中的关键作用。

  充足的教育投入是提升教育质量的前提。从历史上看,1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》提到,国家计划在2000年实现财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%,但这个目标直到2012年才实现。

  从纵向上看,2012至2019年间,虽然有连续八年,该比重达到4%,但是并没有显著提高,2019年也只是刚刚达到4.04%而已。从横向上看,我国财政性教育支出占国内生产总值比重低于世界上绝大多数国家,世界银行的统计数据显示,2019年中国的这一比重在同年全世界有可比数据的190个国家中排第110位。

  总之,无论从哪个角度看,我国教育投入都还有进一步提高的空间和需要。

  我国教育经费虽然同时来自中央和地方两级财政,但中央对教育的投入主要以中央财政教育转移支付的形式实现,使用金额和对象都相对受限。根据《2019中国教育经费统计年鉴》,2018年中央和地方在各级各类教育机构的教育经费支出分别为3734.22亿元和41310.42亿元,其中对中学的投入分别为60.39亿元和12575.29亿元,对小学的投入分别为39.20亿元和12648.79亿元,对幼儿园的投入分别为35.49亿元和3617.38亿元。

  也就是说,地方政府教育投入不仅在总额上远远高于中央政府,而且在结构上,尤其是在义务教育层面和学前教育层面远远高于中央政府。因此,地方政府提高教育投入,是国家教育投入进一步提高的关键。

  市民化进程与地方教育投入

  至此,所有关心教育的民众都会有如下三个疑问。

  第一,为什么地方政府的教育投入会不足?第二,为什么教育投入不足的问题在大城市更加突出?如果说中小城市财政收入和教育需求较低,所以中小城市地方政府教育投入不足,那么为什么教育投入供给约束更宽松(财政预算收入更高)和教育需求更高(有更多的各级各类学校、教师和学生)的大城市,地方政府教育投入也同样不足呢?第三,如何提高地方政府的教育投入?

  针对第一个问题,学术界以往的回答主要基于财政分权理论,大致的结论是财政分权造成了中央和地方政府的财政收入竞争和地方政府收入不足,从而造成地方政府教育投入不足。但这个解释无法回答第二个问题,因为财政分权对包括大中小城市在内的所有城市地方政府而言并无差异,而大城市的地方政府收入往往更宽裕,应该不存在教育投入不足的问题,或至少教育投入不足的问题更加轻微。这一矛盾的现实,证明财政分权不能完全解释当前中国地方政府教育投入不足的现象。

  事实上,一些我们认为教育质量高的大城市,相对于它们庞大的生产总值而言,教育支出占比同样很低。例如:2019年北京市和上海市地方政府预算支出中的教育支出,分别只占当年两地生产总值的3.18%和2.79%,这个比重不仅低于2019年全国城市教育支出占比的平均水平,甚至还低于很多中小城市。

  本研究对此给出的解释是,除财政分权外,推动市民化进程和户籍制度改革同样会对地方政府的教育投入乃至财政支出结构产生影响。在论证该结论的同时,本文揭示了市民化影响地方政府教育投入的机制。

  虽然鲜有文献专门探讨市民化进程和教育投入的关系,但对地方政府教育投入影响因素的研究并不少见。绝大多数学者认为,财政分权是造成地方政府教育投入下降最重要的原因。然而,即使用财政分权解释教育投入不足在研究结论上也并未取得足够共识,因为与此同时,有不少学者认为财政分权会鼓励而非抑制地方政府增加教育等公共支出,或财政分权至少对教育投入存在不确定性影响。

  其他学者从财政分权之外的角度看待教育投入,同样提出了一系列富有创见的解释,例如:经济发展水平是影响地方政府教育投入最主要的因素;中央对高等教育的投入会和地方政府的投入形成替代,因此中央财政支持高校多的地方,地方政府教育投入往往更少;除财政分权外,经济发展水平与公共教育支出存在负向关系,国有经济比重和第一产业产值比重越高,教育投入占比越低。等等。

  “2014意见”的里程碑意义

  户籍制度是一项基本的国家行政制度。1958年1月,全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。

  在我国特有的户籍管理体系下,户籍制度改革的主要目标是市民化,因此户籍制度改革的过程实际上也反映了我国的市民化过程。全国性的户籍制度改革起始于1984年10月国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》,但是直到2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》为止,户籍制度改革仅局限于小城镇。虽然在其间的1993年和1995年,上海、深圳等地分别开始推行“蓝印户口”,但以此为代表的投资落户、购房落户政策也仅限于吸引人才和资金,并不能等同于全面放开落户限制。

  2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要“创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”,为全面实施不同规模城市的户籍制度改革设计了政策原则和实施思路。经过近一年酝酿,2014年7月,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下称“2014意见”)发布。

  “2014意见”的核心内容是根据城市的城区人口将城市进行划分,并据此分别设计不同的户籍制度改革方案:城区人口在50万以下的,全面放开落户限制;城区人口在50万至100万的,有序放开落户限制,主要通过设定就业、居住年限等条件加以限制;城区人口在100万至300万的,合理确定落户条件,包括稳定的就业和居住年限要求在内,实施积分落户制度;城区人口在300万至500万的,可以制定更加严格的落户条件;城区人口在500万以上的,严格控制人口规模,建立完善的积分落户制度。

  “2014意见”在我国户籍制度改革进程中具有里程碑意义,它标志着户籍制度改革开始进入全面实施阶段。相比之前的政策,“2014意见”首次设计了在全国实施差别化落户政策的具体方案,这对合理布局大中小城市及小城镇、引导人口分布意义重大。

  “2014意见”实施后,户籍制度改革速度和力度都有显著提升。2019年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》宣布,彻底取消城区常住人口300万以下城市的落户限制。

  所以,用“2014意见”作为我国市民化进程中的标志性政策冲击,进而使用因果识别的技术手段评估市民化对地方政府教育投入的影响,非常符合现实。

  市民化影响地方政府教育投入的理论机制

  市民化对城市地方政府教育投入的影响,取决于市民化背景下流动人口和地方政府的行为,因此可以从流动人口行为和地方政府行为两个方面阐述理论机制。

  先来看流动人口行为。城市放开落户限制,意味着流动人口有机会进入城市落户,但他们最终是否选择落户,并不一定。尤其是在特大城市,要推动包括拥有土地的农民等流动人口落户,需要制定一系列配套政策,如解决相关人口的子女上学,提供与市民同等的社会福利,否则很难吸引拥有相关人口落户城市。从这个角度看,主观选择可能在市民化进程中起到更关键的作用。

  一旦选择进入城市落户,流动人口就会考虑是否让子女随迁。对落户目的就是解决子女教育问题的流动人口来说,让子女随迁是自然而然的事,但是从理论上说,是否让子女随迁同样是一个最优化选择过程,最优化的目标往往是子女的学习成绩和健康状况。因此子女随迁的主要收益是学习成绩和健康水平的提高,成本则主要包括跟随父母进城后的高消费和适应城市生活可能遇到的困难等。

  考虑到学习成绩和健康水平的提高对流动人口尤其是农民工家庭而言收益实在太大,因此流动人口一旦选择进入城市落户,子女随迁的可能性将非常大。可见,地方放松落户限制,可以吸引农民工的随迁子女落户,提高城市学校学生数量,进而促使地方政府增加教育投入,这是市民化影响地方政府教育投入的重要途径。

  就地方政府行为而言,当前大多数流动人口落户的一个直接目的是解决子女教育问题,因此城市的户籍制度改革一旦实施,地方政府就应该开始为未来流动人口的落户配备相当的教育资源,从而增加教育投入。

  最直接的增长来自于教育行业从业人数的增长,因为各级学校学生数量增加了,必须为之配备足够的教师和其他教务工作人员。这一影响途径与学生数量增加带来的教育投入增长共同构成市民化的“人口效应”,即市民化同时提高了教育者和受教育者的人数。

  显而易见,户籍制度改革力度越大的城市(要求全面放开落户限制的中小城市),人口效应越明显,教育投入增加当然就相对更多。但是中小城市往往流动人口落户规模较小,尤其是外地城市流入的人口少,因此对教育投入增长的净效应并不容易确定。

  更值得注意的是,相对于投入对象(包括学生、教师和其他教务工作人员),教育投入往往呈现边际递增的效应。这主要出于两方面原因。

  首先,教育投入增长常衍生出许多额外的支出和成本。例如,随着学生和教师数量的增加,政府不仅要支出更多的资金来补贴学生的食宿、活动经费和支付教师工资,还需要配套更多的教室、相关设施甚至新建学校。所以,随着学生、教师和其他教务工作人员的数量增加,教育投入在集约边际和广延边际上都会有所增加。

  其次,教育投入对象数量增加还会产生更高的组织、协调和管理成本,这些也将被纳入地方政府的教育支出中。由于教育投入相对于投入对象而言边际递增,我们应该能够看到市民化既增加了教育支出总额,又提高了人均和生均教育投入水平。

  市民化进程可以显著提高地方政府教育投入

  本研究使用224个城市2008至2017年的数据,实证评估“2014意见”对地方政府教育投入的影响。

  结果表明,市民化进程可以显著提高地方政府教育投入,包括提高城市的教育投入、人均教育投入和生均教育投入水平,提升教育投入占地方政府财政总支出的份额并提高科技投入水平,且城市城区人口越多,政策发布后的教育投入相对越低。

  因此有理由认为,推动市民化至少从三个层面促进了教育投入增长:第一个层面,推动市民化显著提高了城市的总体教育投入规模;第二个层面,推动市民化显著提高了城市人均和生均教育投入水平;第三个层面,推动市民化还能促进与教育投入息息相关的科技投入增长。可见推动市民化对城市地方政府教育投入的积极作用非常广泛和全面。

  进一步的机制研究证明,这种因落户限制降低、流动人口进入形成的教育需求增长,是市民化带来的人口效应,直接增加了教育者和受教育者的人数。

  政策含义

  本研究发现,市民化进程的相对滞后,会抑制地方政府的教育投入,而利用户籍制度改革推动市民化将不但能增加地方政府的教育支出总额,还将提高人均教育投入水平和生均教育投入水平。

  进一步观察发现,市民化进程提高地方政府教育投入的效果同时存在于不同财政预算收入水平的城市中,即使是财政收入宽裕的城市,如果市民化进程相对滞后,教育投入的增长同样要受到消极影响。此外,无论财政收入是否充裕,市民化都会通过人口效应显著提高地方政府教育投入。

  就我国城市发展现状而言,以上发现具有多重启示。

  第一,本研究的发现再次证明了推动市民化进程和进行户籍制度改革的必要性与紧迫性。过去我们已经充分意识到,只有流动人口完成了市民化过程,我国才能真正实现高质量的城市化。现在我们进一步意识到,市民化会影响地方政府的教育投入,进而对城市未来长期发展所需要的人力资本储备产生影响,这更加凸显了推动市民化的重要性。

  第二,本研究的发现提醒落户条件相对严格的大城市,同样应该尽快推动实现全面的户籍制度改革,即在户籍制度改革的过程中需要重视平衡发展。大城市市民化进程相对滞后,是渐进式户籍制度改革必然经历的过程,也是市民化进程中不可回避的问题。大城市流动人口多、管理困难、交通拥堵、住房昂贵,这些都增加了实施宽松落户政策的困难,但正因为如此,大城市的地方政府教育投入更显不足,长期来看不利于大城市的发展。

  (本文作者陈昊是对外经贸大学国际经济研究院副研究员,陈海英和王柏皓均为对外经济贸易大学国家对外开放研究院博士生。本文原题“市民化能提高地方政府教育投入吗?——以户籍制度改革为例”,原载《财经研究》2021年第12期。有大量删改,具体技术细节请参考原文。经授权刊用。)

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