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公民参与权的理论基础研究

作者:李论

来源:作者赐稿

来源日期:2011年08月12日

本站发布:2011年08月12日

点击率:1482次


  一、参与与参与权

  关于公民参与,目前学界更多的是从政治学的角度加以诠释,公民参与的程度往往是判断一个国家民主程度的标尺。政治学中的公民参与一般是指公民的政治参与,即公民参与国家政治生活的行为,然而从有关学者对公民参与的研究来看,公民参与又不局限与政治参与,“公民参与有广义与狭义之分,从狭义上讲公民参与即公民在代议制政治中参与投票选举的活动,即由公民参与选出代议制机构及人员的过程,这是现代民主政治的一项重要指标,也是现代社会公民的一项重要责任;而广义上的公民参与除了政治参与以外,还必须包括所有关于公民利益的公共利益、公共事务管理等方面的参与,也就是民主行政参与。”[1]如果从参与的理论和实践而言,广义上的公民参与应该更能符合和体现公民参与的应有内涵,因此,本文所论证的公民参与也是指广义上的公民参与,即不仅包括政治参与,也包含有行政参与在内的与公民利益有关的国家事务参与。

  参与行为的主体是国家公民,在民主宪政时代,公民参与行为的依据是国家的宪法和法律赋予公民的参与权,公民的参与行为是公民的参与权利在社会生活中的具体实践。

  参与权,也有学者称为参政权,“所谓参政权系指人民参与国家意思之形成,并由此而取得对国家之请求权,此种请求权与积极之身份或地位即自由权不同,并非请求国家权力之不行使或排除国家权力之侵害,而是‘请求国家承认能为国家活动’之权利。”[2]参与权是公民基于公民身份而自动获得的参与国家事务的权利,属于公民基本权利的范畴,但此种权利不同于古典自然权利,古典自然权利的实现只需要国家承担“夜警国家”的职能,而参政权或参与权则需要国家采取积极能动的措施来保障其实现,因而更体现出其“公”权的属性。

  二、参与权的理论基础

  公民参与是公共行政民主化的重要内容,是公民维护自身权益的重要手段,是公民地位提升的重要体现;公民的参与权是法律赋予公民的一项程序性权利,对于公民实体权利的实现具有重要意义。挖掘公民参与权的理论基础,对于正确认识公民参与权,对于深刻理解参与权的意义、价值,对于在实践中正确对待公民的参与权都有着十分重要的影响。由于公民参与涉及到若干学科,对于公民参与权的理论基础,它们对此给出了不同的理解:

  ㈠公民参与权的宪政基础——人民主权理论

  人民主权是指国家的一切权力都来源于人民,人民是国家的真正主人和最高统治者。虽然现代国家在国家的政权组织形式上或国家的权力运作上采取的是代议制的运作模式,但这仍不影响人民对国家主权的最终享有,代议制政府掌握的是国家的“治权”而非“主权”,主权这样一种最高的权力仍为人民所占有,作为主权者的人民当然有权利去参与国家的事务、自己的事务。

  无论是根据社会契约理论,还是功利主义等政治学原理,国家权力都是来自于国家的组成部分—公民,政府都只是在公民个体或群体的力量之外为公民提供更好服务、需求而组建起来的机构,因此,从权力属性上而言,公民是国家权力的“所有者”,政府是国家权力的“行使者”,完整的权力属性应该是“所有权者”和“使用权者”的重合,但由于“所有者”自身的原因导致需要政府这样一种机构来代替“所有者”行使国家权力。

  政府的职能及其活动领域随着公民力量的增减而相应变化。在人类社会发展的早期阶段,由于受社会发展水平的制约,公民个体及其群体的力量相对比较薄弱,无法主要依靠个体或组织的力量解决社会问题,社会的大部分事务由政府管理,政府拥有极大的支配权力。这一时期公民囿于自身的局限无法大规模参与社会公共事务,公民的参与被隐匿于政府支配之后而没有得到明显的表现。但随着社会的发展,公民自身的力量获得极大的解放,公民的联合体也显示出越来越强大的力量和实力,依靠公民或公民的群体组织能解决的社会问题越来越多,相应的需要政府解决的事务减少,政府的职能发生转变,运行的领域也开始“退缩”,公民作为“国家主权者”开始发挥主权者的职能,参与并决定对国家事务和社会事务的管理,公民逐渐成为真正意义上的国家权力的“所有者”。

  公民的参与权是公民作为国家主权者所必然享有的权利,是一种“与身俱来”的权利,也是一种不可非法剥夺的权利,具有公民基本权利的基本属性。与此同时,参与权这样一种公民的基本权利,也得到了包括宪法在内的国家法律的肯定,我国宪法虽然并没有单列规定公民享有参与权,但从宪法文本中我们仍然可以追寻到立宪者已经将此权利写进了宪法,这些文本主要体现在宪法规定的人民主权原则和公民享有的基本自由和政治权利之中:

  我国现行宪法第2条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这是有关公民参与的最高法律依据。宪法赋予了公民监督的权利,宪法第41条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关或国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉,控告或检举的权利,但是不得捏造或歪曲事实,进行诬-告陷害。”在代议制模式下,人民不直接行使统治权,但保留有监督国家机关及其工作人员的权利,在行使监督权的同时,公民也参与到国家事务的管理之中,也行使了参与权。在宪法规定公民的基本自由的内容中,也体现着公民参与权的基础,例如公民的结社自由是公民行使参与权的基础,在现代社会,公民参与的方式已不仅仅局限于公民个体的参与,还包括公民有组织的团体的参与,公民的结社自由正为公民有组织的团体参与创造了条件和基础。

  ㈡公民参与权的行政法基础——行政相对人理论

  长期以来在行政法的研究中往往只重视对行政主体的研究,作为行政法主体一方当事人的行政相对人则长期处于被忽视的尴尬地位,这一点无论是警察国家时期作为高权行政下的被管理者还是公民法治国家时期作为自由宪政下的被保护者,也无论是作为“管理论”下的“被管理的对象”还是作为“控权论”下的“被保护的对象”,行政相对人的地位和功能都没有得到明确的尊重。

  随着民主行政的崛起和行政程序在行政法中地位的上升,长期被忽视的行政相对人的重要性逐渐引起关注和重视,行政相对人的行政法主体地位得到明确并在具体的实践中得到承认,行政相对人不再仅是行政主体的被管制的义务承担者,也不仅是控制行政权违法滥用的消极的被保护对象,相对人作为行政法上权利义务的一体承担者其独立的地位和功能开始走进行政法的视野,相对人的权利得到扩展,权利和权力之间的关系得到合理化。

  从整体上而言,相对人权利的扩展,使得原来长期存在的行政权力与公民权利不对等的格局发生了变化,行政主体只享受权力而相对人只承受义务的单方强权现象已成“过眼云烟”,相对人权利的充分、全面发展,使得大量以行政主体履行义务而相对人享受权利的法律关系形成,服务行政、授益行政在行政法律关系中大量出现,行政主体的强势地位得以改变,强化了相对人对行政主体的平衡地位。有学者将行政相对人的权利归纳为5大类:参政权利、受益权利、受平等对待的权利、自由权利和程序权利。[3]83其中,行政相对人的参政权,正是宪法规定的公民的参与权在行政法中的具体化,是相对人参与行政权力行使的权利,“行政相对人的参政权仅指参加国家行政管理的权利,是行政相对人依法以各种形式和渠道参与决定、影响或帮助行政权力的依法有效行使的权利。”[3] 83页。相对人的参政权是相对人主体地位得到确认的重要标志,也是相对人与行政主体在权利义务关系上的平衡与理性。

  行政相对人主体地位的确立不仅表现为其权利的充分发展,其在行政法中作用和影响力的上升也是相对人主体地位确立的有力表现。在现代行政法中,相对人的作用已从消极附庸转换为积极主动,相对人不仅可以制约行政权力的行使,也是行政主体依法行政可以借助的力量,相对人的权利与行政权力之间的关系开始走向和谐,以相对人的参政权为例,相对人的参政权利已成为行政权力行使的组成部分,这在行政程序得到重视的今天更为明显,行政权力的行使需遵循一定的法律程序,而相对人程序权利的行使既能维护自身的合法权益,又能有效预防违法行政的发生,因为在行政程序的制约下,行政权力的行使是行政主体与行政相对人博弈的过程,是双方合力的结果,相对人的参与能有效约束行政主体对行政权力的行使的随意性。因此,相对人参与权的行使对控制、约束行政权的行使和运用有着明显的作用,是“以权利制约权力”的又一明证。

  相对人的参与权既是约束行政权运行的抗衡力量,也是帮助行政权运行所不可或缺的力量,在现代民主潮流的影响下,传统命令与服从的行政模式正遭遇越来越严重的“合法性危机”,行政主体要想顺利实现其行政目的达到行政效果,行政权要想能顺利地运行需要有新的“合法性支持”,相对人的广泛参与能有效解决这一难题。行政相对人的参与能实现与行政主体的合作,协助行政权力高效运行,在行政立法中,相对人参与的行政模式下所产生的行政意志并不仅是行政主体的单方意志,而是行政主体与行政相对人双方共同协商的产物,是行政主体所代表的公共利益和行政相对人所代表的私人利益的结合,相对人参与下的行政立法更能准确、及时地把握社会对立法的现实需求,有助于行政立法的科学、合理。此外,在行政管理和行政执法中,相对人的参与能协助行政主体依法管理,在行政决策的执行中有利于减少实施的阻力,从而能顺利实现行政目标。因此,行政相对人参与权的行使对于行政主体行政权的有效运行有着重要的意义。

  行政相对人主体地位的确认,权利的扩展和地位的提升是公民的“国家主人”身份在行政法中的具体化,正是相对人身份、权利和地位的确立和承认才使得公民参与能在行政法中得到迅速发展。

  ㈢公民参与权的政治学基础——现代民主的转型

  民主的基本内涵是“人民的统治”,因此直接民主制是最能体现民主本质的理想选择。但是,由于现代国家已不是“小国寡民”那种小单元结构的社会,公民的知识和教育程度的差别很大,从整体上未达到直接民主制的理想要求,特别是由于社会分工和社会利益的差异,使得代议制民主制成为现实的选择。由于代议制是建立在对代表的高度信任基础之上的一种委托行使权力的民主形式,在现实的运作过程中极易出现“越轨”现象。对此,越来越多的学者对代议制进行了强烈的抨击,指出其是在民主的旗号下行专制之实,代议制已经沦为精英的统治,“我们一向称之为民主政治的代议制政府,实际上是对工业技术不平等的确认,代议制政府是挂羊头卖狗肉的冒牌货。”[4] 128针对代议制民主的种种弊端,学者们从不同的角度展开研究,提出了各种完善代议制的理论,其中以参与型民主制、协商民主制和多元民主制的影响最为广泛。

  ⒈参与型民主制

  参与型民主,又称为参与式民主、半直接民主、共同参与民主制,其强调在宏观代议制民主的基础上引进更多的直接民主因素,扩大公民在国家事务和社会组织中的直接参与,即普通公民应该参与影响他们工作和生活的决策过程。[5]

  1970年,美国政治学家卡罗尔·佩特曼出版《参与和民主理论》一书,系统的阐述了“以参与理念为核心的民主理论”,认为参与式民主是“疗救”自由主义民主诸多问题的方案,标志着参与式民主政治理论的正式形成。此后,参与型民主制得到了许多学者的共鸣和发扬,并逐渐形成了以佩特曼的参与民主理论、拖夫勒的半直接民主论以及奈斯比特的共同参与民主制为核心的参与式民主理论体系。“民主不仅被看作是一套全国性的代议制,也是一种我称为参与性的社会。”[6]18“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主,从政策议程的设定到政策的执行,都应该有公民的参与,只有在大众普遍参与的氛围中,才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。”[6]8“从依靠代表转为依靠人们自己,两者的混合,就是半直接民主。”[4]498“当前,我们在政治上正处于一个从代议民主制到共同参与民主制的大规模转变过程中。”[7]162

  参与型民主不是对代议制民主的取代,而是对代议制民主的补充,是一种对民主本义的强调,以此来丰富和完善代议制民主。参与型民主批判精英主义将民主仅视为现实政治制度的运行逻辑,提出民主不完全是经验的,也应该是规范的,也批评精英民主理论不关注人民的参与,提出要突现公民直接参与的意义,恢复民主的原本涵义,“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利,也就是说,当公民享有一系列也许他们要求民主参与并把民主参与视做一种权利的时候,民主才是名副其实的民主。”[8] 398

  虽然参与型民主主张引进直接民主的因素,但也不认为直接民主可以适用于所有的政治、经济和社会领域,参与型民主所主张的扩大基层或地方的参与活动,其目的并不在于推翻代议制民主,而是为了进一步完善民主的内涵。通过在基层生活中广泛、深入的参与,使公民获得了更多的机会去实践民主,在民主实践中进一步培养参政能力,通过在较低层次的民主实践活动的教育,公民可以参与更大范围内的民主活动,并逐步扩大直接民主在社会生活中的适用。

  参与型民主在代议制民主的基础上扩大了直接民主的有效范围,丰富了民主政治的合理内核,符合民主直接化的要求。参与型民主强调基层民主、民主参与和全民公决等都是扩大直接民主的适用范围,提升公民在国家政治生活、社会生活中的地位和影响力,这不仅符合民主的应有含义,也是“人民主权”原则在国家生活中的有力体现。

  ⒉协商民主制

  20世纪后期,西方学术界许多学者开始关注民主理论的一种新发展,或者说民主理论的转向:协商民主。1980年,约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用“协商民主:(deliberative democracy)”一词。在其民主观中,他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。[9]2协商民主理论是西方在对自由主义民主和共和主义民主的批判吸收中发展起来的,它不满于政策制定仅仅是各种偏好聚合的过程,提出通过协商程序实现偏好的转换,并在反思选举民主理论的基础上,重新强调公民积极参与公共事务。[10]

  虽然不同的学者从各自的角度对协商民主有不同的诠释,但对协商民主的内涵还是存在一致的看法,“协商民主意味着政治共同体中自由、平等的公民,通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好,根据条件修正自己的理由,实现偏好转换,批判性地审视各种政策建议,从而赋予立法和决策以合法性。”[9] 1而且多承认协商民主具有共同的核心,即公共协商。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式,而是将其看成公共利益责任支配的程序,公共协商的主要目标不是狭隘的追求个人利益,而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”[11]

  作为一种复兴的民主范示,协商民主既肯定公民积极参与政治生活,又尊重国家与社会间的界限,力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现,以修正传统民主模式的缺陷与不足。[11] 10-11应该说,协商民主作为矫正传统民主理论的新型民主理论,具有重大的价值。“协商民主的引入有助于维护公共政策议程建构的公共性、合法性、民主性与有效性,有助于为公共政策议程建构机制提供新的思路,有助于规避公共政策议程建构中的‘隐蔽’、‘垄断’和‘不决策’等问题,从而不断提升公共政策品质并促使其得到顺利贯彻。”[12]

  协商民主概念的形成标志着民主理论发展的新方向,在公民实践理性基础上,协商民主激发了理性立法,参与政治和公民自治的理想。协商民主作为一种民主的决策程序和机制,是一种国家和社会的治理结构和形式,在这一结构和形式中,它强调公民之间的权利和机会的平等,以及公民自我意识的独立和充分表达,在充分表达自身意愿和认真听取他人意见的基础之上,其间可以说服别人或被别人说服,通过实现个体目标策略的转换和个人偏好的转换,最终形成公意和共识,这样的民主模式强调所有公民的参与和讨论,达至的结果中凝聚了全体或多数的利益和追求。[13]

  因此,协商民主作为一种允许公民参与的决策和治理形式,和以往的民主观念有着本质的区别,协商民主不同于我们熟识的直接民主,直接民主是由公民自己来处理事务,无法适应大规模政治体系的运作,而协商民主能够在由民众选举产生的公民协商微观组织的方式为大规模政治体系中如何实现协商民主找到了答案。协商民主也有别于常见的代议制民主,虽然两者都可以通过一定的组织或机构来最终形成决策,但协商民主较代议制民主更强调公民的参与,注重公民在决策中的作用和影响,并强调公民的参与是平等、自由的,是协商性的而非竞争性的。

  ㈣公民参与权的管理学基础——公共治理理论

  公共治理理论形成于20世纪70年代,其内涵与治理概念的基本含义有着密切的联系。“治理”译自governance,在词源上,governance一词源于拉丁文和古希腊文,原意是控制、引导和操纵,长期以来它一直与government一词交叉使用,并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。自从世界银行在其1989年的世界发展报告中首次使用“治理危机”这一概念之后,“治理”概念便迅速进如政治学、经济学和管理学视野当中,并被赋予各种含义,出现多种用法。[14]13

  关于治理的各种定义中,全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性,该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,并在该报告中对治理作出了如下定义:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续性的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,或包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[15]113

  公共治理理论正是公共行政学引入治理概念并对其加以改造而形成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的学科范示,是对传统公共行政范示的替代。公域之治模式主要有三种:一是由国家作为唯一的管理主体,实行封闭性和单向度管理的国家管理模式;二是由国家与各种社会自治组织共同作为管理主体,实行半封闭和单向度的公共管理模式;三是由开放的公共管理和广泛的公众参与这两种基本元素综合而成的公共治理模式,其典型特征是开放性和双向度。当前,国家管理模式因其失灵而日益衰退,取而代之的公共管理模式通过开放公共过程来拓展公众参与空间,公共治理模式因此普遍兴起。[14]14

  作为一种对政府、社会的转型作出回应的模式,与传统的公共行政学相比,公共治理模式具有以下特征:第一,治理主体的多元化,在公共治理的语境下,公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识,其治理主体不仅仅只包含传统的政府部门,而是包括各种层面在内的各种非政府非营利性组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。第二,治理客体的扩展,基于公共治理涉及领域之广泛,公共治理的客体既包括既有的国家政治统治,也包括公共事务管理与服务、公共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理在内的各种公共事务的管理。第三,治理机制和手段的变革,公共治理不仅从规模、活动范围等方面对政府进行改革,更重要的是从管理体制或运行机制等方面对公共部门进行深层次的改革,其核心就是从私营部门的绩效管理模式来改善公共部门的组织管理。[16]因此,从实质上说,公共治理不再是一种政府统治的手段,而是代表了一种新的社会多元管理的模式,这也是治理概念的原有含义,在这种模式下,确立了一种体现民主参与的治理理念,强调对公共关系的规范和管理应当基于普遍的民众参与,强调政府部门和非政府部门以及公民之间的合作,公民不再被视为管理或管制的对象,而是作为治理的主体来参与治理活动。因此,有学者将公共治理称为一种“公众广泛参与基础上的开放型公共管理。”[14]21

  三、参考文献

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  (作者:李论 湖南省常德市中级人民法院)        

(转载本文请注明“中国选举与治理”首发,以上仅代表作者个人观点,不代表本网立场和观点)

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